Offentlige servicekontorer - Utfordringer ved elektroniske netterverk og tverrstatlig samarbeid

Utfordringer ved elektroniske nettverk og tverrstatlig samarbeid

Dag Wiese Schartum

 

Perspektivet

Selv om brukerorienteringen i 1980-og 90-årene ikke er ny, er serviceinnretningen av offentlig forvaltning er ikke et nytt fenomen. I 1950-årene snakket en om forvaltningens "public relations" og argumenterte for offentlige informasjonskontorer der publikum kunne få vite hvor i byråkratiet de kunne henvende seg og 1970-årene var på mange måter samlokaliseringens tidsalder med målsettinger om å plassere flere offentlige funksjoner på ett sted. 1980- og 90-årenes servicetilnærming har bl.a gitt en opptatthet av å imøtekomme publikums krav til virksomheten, bl.a ved å gjennomføre publikumsundersøkelser.

Juristere har ikke i første rekke stått som eksponent for servicebesterbelsene. Noen vil til og med si at juristene i stor grad har representert slike byråkratiske holdninger som mange har kjempet i mot. En slik påstand ville ikke være helt uten grunnlag i virkeligheten, fordi service ikke er det eneste saliggjørende for jurister og bør heller ikke være det for ansatte ved offentlige servicekontorer. I det følgende skal jeg forklare hvilke andre hensyn enn god service som kan og skal være styrende for all offentlig virksomhet. Det gjelder etter min mening å undersøke i hvilken grad god service fremmer og i hvilken grad det hemmer publikums rettslige interesser. Min grunnholdning er at service og rettslige hensyn ofte drar i samme retning og derfor ikke innebærer noe problem. I andre tilfelle er det kanskje motstrid, men aldri slik at det ikke er mulig å balansere hensynene og finne fram til løsninger som er gode ut i fra mere enn ett perspektiv.

Først er det grunn til å framheve at service-begrepet ofte framstår som noe ullent og uklart. I sammenheng med servicekontorene har jeg imidlertid forstått det slik at "tilgjengelighet" (i vid forstand) favner meget av de ideer som de ulike løsningene er eksponenter for. Kontorene skal ligge geografisk nær publikum, skal kunne behandle flere ulike sakstyper for at den enkelte skal kunne slippe å vandre fra kontor til kontor, og de tilsatte skal vise imøtekommenhet og en vilje til å gjøre en best mulig jobb for de som tar kontakt. På mange måter er det imidleretid slik vi i 5 - 10 år har innrettet forvaltningen. God geografisk spredning har vi alltid hatt, imøtekommenheten har nok bedret seg betydelig i løpet av de siste årene, og en stor del av de mange små kontorer innen lokal statsforvaltning og kommuneadministrasjoner har alltid måtte basere seg på generalister, d.v.s. på personer som har måttet utføre oppgaver innen mange arbeidsfelt. Et trygdekontor med under 5 ansatte har m.a.o. aldri kunnet ha særlig mange spesialister. Fra min synsvinkel innebærer OS derfor først og fremst en aktualisering av kjente problemstillinger, nærmere bestemt knyttet til generalistens situasjon. Det nye er at i OS går generalistfunksjonene også på tvers av tradisjonelle organisatoriske skillelinjer. Dette trenger imidlertid ikke å gi så mange nye problemer.

 

Personvern

For mange er det personvernet som framstår som det mest betenkelige for Servicekontorene. Særlig har det vært drøftet hvorvidt regler om taushetsplikt er til hinder for å sette én og samme person til å behandle personopplysninger innen flere etaters saksområder. Spørsmålet har vært drøftet og Justisdepartementets Lovavdeling har uttalt at bestemmelsene om taushetsplikt under visse forutsetninger ikke er til hinder for en slik organisering av arbeidet. Jeg skal ikke her gå inn på lovtolkningsspørsmålet, men begrense meg til å nevne at personverntilnærmingen bygger på en forutsetning om at den enkelte har en interesse i diskresjon, bl.a slik at opplysninger om dem ikke kommer flere personer til kunnskap enn strengt nødvendig. OS innebærer ikke at flere får tilgang til personopplysninger enn før, men innebærer derimot at den enkelte vil kunne få vite mer om hver enkelt enn tidligere. En og samme saksbehandler kjenner f.eks både forhold knyttet til trygd, skatt, ligning og sosialhjelp. I tilknytning til "1984" snakket vi om "Storebrorsamfunnet". OS vil kunne gi mange saksbehandlere som har tilgang til langt mere opplysninger om den enkelte enn det vi tidligere har vært vant til. Jeg tror det kan være grunn til å spørre om det bør være en grense for hvor meget en enkelt saksbehandler eller kontor skal kunne få tilgang til av opplysninger om sine sambygdinger eller bysbarn. Spørsmålet løses imidlertid ikke gjennom lovtolkning, men må ses som klart politisk og bør derfor reises og finne sin løsning i Stortinget.

Personvernet kan av og til virke motsetningsfylt. Således er det formulert en personverninteresse i fullstendighet ved siden av interessen i diskresjon. Fullstendighetsinteressen innebærer jo at det må samles inn så meget informasjons som det er nødvendig for å behandle en sak på riktig og forsvarlig måte. Men hensynet til et fullstendig beslutningsgrunnlag rekker ikke lenger enn til at alle relevante opplysninger i saken skal innhentes. Diskresjonsinteressen tilsier nettopp at irrelevante opplysninger ikke skal tilflyte saksbehandler, fordi dette kan medføre at det blir tatt utenforliggende hensyn i saken. For en ansatt ved et servicekontor vil det kunne være vanskelig å holde irrelevant kunnskap innen ett saksområde helt utenfor vurderingen innen et annet område. Derfor er det primært hensynet til å sikre seg mot at det blir tatt utenforliggende hensyn som kan begrunne innskrenkninger av hva den enkelte saksbehandler skal få tilgang til. Det er grunn til å understreke at dette hensynet er tungtveiende uansett hvor reell denne fare er. For ethvert kontor bør det være avgjørende hva den enkelte part kan komme til å frykte i gitte situasjoner der det oppstår uenighet mellom servicekontor og vedkommende.

I personvernteorien er det også vanlig å framheve at den enkelte ikke bør være undergitt et gjennomkontrollert regime der det ikke er mulig å spille ulike roller avhengig av hvilken situasjon befinner seg i. Én ting er f.eks hvor detaljert du forteller om din utdanning og arbeidserfaring til sosialkontoret, en noe annen ting er hva du forteller til arbeidskontoret som arbeidssøkende. Det kan være fullt ut legitimt å presentere et faktum på noe ulike måter. Servicekontorer med saksbehandlere som avgjør saker innen mange ulike felt, vil kunne gjøre det vanskelig å hindre at en saksframstilling innen én sakstype også blir gjort gjeldende for en eller flere andre sakstyper.

Selv om "service" ikke kan sies å inngå i juristers vanlige vokabular, er "interessen i å ha en borgervennlig administrasjon" en vel kjent personverninteresse blant personvernjurister. I kravet til borgervennlighet ligger bl.a krav om at avgjørelse skal treffes raskt, at borgerene skal kunne diskutere sin sak på hjemstedet og at kontakten med forvaltningen skal skje med en velutdannet og velinformert tjenestemann som snakker et forståelig språk. De offentlige servicekontorene kan nettopp bidra til at flere saker kan avgjøres raskere enn om fagkontorene skal behandle dem, og i hele konseptet ligger dessuten en vektlegging av et godt forhold og god kommunikasjon mellom servicekontorets ansatte og publikum. Offentlige servicekontorer kan derfor langt på vei sies å støtte opp under personverninteressen i å ha en borgervennlig administrasjon.

Oppsummeringsvis kan det sies at servicekontorene til en viss grad støter an mot personverninteressene i diskresjon og i å unngå overdreven kontroll og uhjemlet maktbruk. Her er det imidlertid ikke snakk om noe uløselig konflikt, men en situasjon der en søker å unngå at for meget kunnskap om enkeltpersoner blir tilgjengelig for en og samme saksbehandler. Dette kan f.eks skje ved at en utformer informasjonssystemer som skiller mellom informasjon etter sakstype, slik at det blir tungvint å få tilgang til opplysninger som normalt ikke kan anses å være relevante. Det kan også være at en bør unngå at samme saksbehandler får saker om samme person innen flere saksområder til behandling, f.eks slik at en setter en grense ved to eller tre saksområder for en og samme part pr. saksbehandler.

 

Rettssikkerhet

De største rettslige utfordringene ved offentlige servicekontorer er etter min mening knyttet til rettssikkerhetsspørsmål. Problemene er knyttet til generalistens mulighet til å gi råd og å treffe avgjørelser som gir rettsriktige resultater. Dette er imidlertid en gammel utfordring for norsk lokalforvaltning. Både innen kommunal og lokal statlig sektor har forvaltningskontorene i Norge vært små. I store deler av denne lokalforvaltningen har en derfor måttet stole på "generalistenes" innsats. Samtidig har vi godtatt at det vil være større sjanser for at en generalist gjør feil, enn at en spesialist utfører saksbehandlingen. Det er særlig to begrunnelser for å velge generalisten som jeg her vil trekke frem. For det første er generalistfunksjonene en forutsetning for en spredt forvaltningsstruktur med geografisk nærhet mellom befolkning og forvaltning. Velger en slik nærhet vil det enkelte kontor bli så lite at det ikke vil være mennesker nok til spesialisering. For det andre innebærer genralisttilnærmingen en annen type kunnskap som kommer i tillegg til den kunnskap som isolert sett trengs for å behandle en sak. En generalist vil kunne utvikle betydlig kunnskap om sammenhenger mellom ulike forvaltningsordninger. Slik kunnskap har en selvstendig verdi som må sies å bli viktigere jo bredere og mer sammensatt de offentlige forvaltningsordningene er. Særlig er det viktig med folk som kan binde sammen ulike statlige ordninger og ordninger innen stat og kommune.

Dersom generalisten skal kunne bidra til en rettsriktig saksbehandling, står hun imidlertid overfor enorme oppgaver. Jeg skal kort peke på noen hovedspørsmål. For det første må det regelverk som det skal informeres om eller som skal danne grunnlag for enkeltvedtak som regel karakteriseres som ytterst komplisert. Selv innen avgrensede områder vil det kunne være problematisk å kjenne regelverket tilstrekkelig godt. På servicekontoret skal de ansatte ikke bare kunne ett emne, men mange emner innen ulike felt. I tillegg er et særtrekk ved meget av dette regelverket at det endres forholdsvis raskt, noe som gjør at det er vanskelig å klare å følge med i endringer. Det faktum at servicekontormedarbeiderene ikke har jevnlige oppgaver innen alle regelverk, gjør dette til et spesielt stort problem. Det kan også være et problem for den saksbehandlerene å omstille seg i tråd med endret tenkning fra ett saksområde til et annet. Partens rolle i saksutredningen er f.eks forskellig etter ligningsloven og forvaltningsloven og rettighetstenkningen etter folketrygdloven og lov om sosiale tjenester er forskjellig. Det kan være krevende for saksbehandler å skifte holdning fra en henvendelse til den neste avhengig av saksområde.

Nå kan det innvendes at denne beskrivelsen er overdreven fordi de servicekontoransatte kun skal behandle antatt lette saker, og at de på andre saksområder ikke skal treffe avgjørelser, men kun gi generell og eller individuell informasjon. Dessverre ligger det ikke meget "trøst" i dette. For det første kan det være ytterst krevende å avgjøre hva som er en "lett sak"! En sak som tilsynelatende må avvises kan være omfattet av spesielle unntaksregler som gjør at den likevel ikke er noe lett tilfelle. Unntaket kan f.eks framgå av en domsavgjørelse eller er fastsatt i utilgjengelige detaljregler som generalisten ikke har mulighet for å følge med i. Det er heller ikke slik at ren veiledning ikke kan komme til å skade folks rettsstilling, slik at det må anses å være "trygt" nederst på "tjenestetrappen". Dersom veiledningen er feilaktig med det resultat at søknad om et gode ikke settes fram, vil feilen lett gi rettstap fordi det ikke gis anledning til å rette opp på feilen.

Tiltak

Service

Lokalisering

I Norge har vi en lang tradisjon for å prioritere små geografiske avstander mellom publikum og offentlig forvaltning. Dette bærer kommunestrukturen et tydelig preg av, også etter 1950- og 60-årenes strukturrasjonalisering. Statlig lokalforvaltning har fulgt dette kommunale mønsteret. Viktige etater som trygde- og ligningsetaten har således hatt minst ett ekspedisjonssted i hver kommune.

Nå står kanskje ikke lokaliseringsspørsmålet sentralt i diskusjonen rundt offentlige servicekontorer. Likevel vil servicekontorene kunne virke inn på spørsmålet om opprettholdelse av

Alt på ett sted

 

Publisert 17. des. 2009 19:38 - Sist endret 1. feb. 2010 10:54