Noen aspekter mellom ytringsfriheten og ny lov om behandling av personopplysninger

Noen aspekter mellom ytringsfriheten og ny lov om behandling av personopplysninger

Noen aspekter mellom ytringsfriheten og ny lov om behandling av personopplysninger


1. Innledning

Det vises til brev av 10. februar 1997, hvor jeg ble gitt i oppdrag å utrede forholdet mellom ytringsfriheten og ny lov om behandling av personopplysninger. Oppdraget er gitt en nokså begrenset tid- og kostnadsramme. Jeg har derfor valgt å konsenterere meg om å skissere de problemstillinger lov om behandling av personopplysninger reiser i forhold til ytringsfriheten slik denne er vernet i norsk rett. Dette innebærer at jeg ikke har hatt anledning til å gå tilstrekkelig i dybden m.h.t. løsningen av de problemstillinger som drøftes i det følgende.

Ytringsfriheten i norsk rett beskyttes som kjent av grl. § 100. Videre beskyttes ytringsfriheten av art. 10 i Den europeiske menneske-rettighetskonvensjon (EMK) og art. 19 i FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (CPR). Begge disse instrumenter er utvilsomt endel av norsk rett.(1) Ordlydene i EMK art. 10 og CPR art. 19 er nokså like. Imidlertid har EMK art. 10 et bedre utbygget håndhevingssystem og en omfattende rettspraksis fra håndhevingsorganene. Da Den europeiske menneskerettighetskommisjon og Den europeiske menneskerettighetsdomstol har gått langt i sin tolking av art. 10, kan jeg vanskelig tenke meg at CPR art. 19 vil sette mer omfattende skranker for lovgivningsmakten, enn de som følger av art. 10. Jeg har derfor funnet det mest hensiktsmessig kun å konsentrere meg om art. 10 av de folkerettslige instrumenter.

Hovedproblemstillingen i det følgende blir i hvilken utstrekning grl. § 100 og EMK art. 10 setter skranker for lovgivning om behandling av personopplysninger. I brevet av 10. februar ble oppdraget spesifisert til primært å gjelde regler om behandling av personopplysninger i journalistisk virksomhet.

Personopplysninger er i personregisterlovens § 1 (2) definert som "opplysninger og vurderinger som direkte eller indirekte kan knyttes til identifiserbare enkeltpersoner, sammenslutninger eller stiftelser". Mens "Behandling av personopplysninger" i personverndirektivets art 2 b)(2) er definert som "enhver operation eller række af operationer – med eller uden brug av elektronisk databehandling – som personoplysninger gøres til genstand for…". Jeg registrerer at disse definisjoner er meget vide. For eksempel vil en journalist som arbeider med en avisartikkel om en navngitt person bedrive behandling av personopplysninger. Forøvrig anser jeg det for å ligge utenfor oppdragets ramme å gå nærmere inn på disse definisjoner. Det kan være tvilsomt hva som omfattes av uttrykket "journalistisk virksomhet". I sin kjerne omfatter det alt arbeide (arkivundersøkelser, interjuver, reportasjearbeide etc.) som journalister i forskjellige medievirksomheter (aviser, ukeblad, magasiner, kringkastingsforetak etc.) utfører. For denne utrednings formål er det imidlertid ikke nødvendig å utarbeide noen klar avgrensning av hva som ligger i journalistisk virksomhet. Det er tilstrekkelig å registrere at meget av den virksomhet som journalister bedriver vil innebære behandling av personsopplysninger.

Ytringsfrihet er først og fremst friheten til å formidle opplysninger og tanker til allmenheten. Restriksjoner på behandlingen av personopplysninger som ikke innebærer noen restriksjoner i adgangen til publisering, har intet med denne side av ytringsfriheten å gjøre. Inn under denne kategori regler kommer f.eks. regler om datasikkerhet for sensitive opplysninger og innsynsregler for den registrerte eller for Datatilsynet.

Imidlertid vil enkelte av de foreslåtte regler i loven om behandling av personopplysninger nettopp innebære slike restriksjoner. Det klareste eksempel er at man må søke om konsesjon for å kunne publisere personopplyninger i elektronisk lesbar form. Men også en regel om at behandling av sensitive (jfr. personregisterl. § 9 (2) nr. 1-5) personopplysninger er konsesjonspliktig, kan sies å innebære en restriksjon i publiseringsfriheten. Det kan også reises spørsmål om en meldepliktordning for behandling av personopplysninger vil innebære en innskrenkning i ytringsfriheten. I forhold til ytringsfriheten oppstår spørsmålet om en slike regler er i strid med prinsippet i grl. § 100, 1. pkt. om at forhåndssensur ikke skal finne sted. I forhold til art. 10 blir spørsmålene om reglene innebærer inngrep i ytringsfriheten som ikke kan forsvares som nødvendige i et demokratisk samfunn. En drøftelse av om en konsesjonsordning for behandling av sensitive personopplysninger er i strid med ytringsfriheten foretas under pkt. 2.. Under pkt. 3. vil det samme spørsmål bli drøftet i forhold til et meldepliktsystem. Mens spørsmålet om forholdet mellom ytringsfriheten og en konsesjonsordning for elektronisk publisering av personopplysninger vil bli foretatt under pkt. 4.

Også regler eller pålegg om sletting eller retting av uriktige opplysninger kan i gitte tilfelle komme i konflikt med denne side av ytringsfriheten, se pkt. 5.

Videre kan regler som verner ytringsfriheten være tolket slik at de også beskytter forutsetninger for å kunne utøve friheten til å kommunisere på en effektivt måte. Herunder kommer f.eks. den beskyttelse journalister nyter i forhold til ikke å måtte avdekke sine kilder. Tanken er å beskytte en journalistisk arbeidsmetode, slik at journalister ikke fratas et verktøy til å avdekke forhold som det er viktig å opplyse allmenheten om. M.a.o er det tale om å beskytte en av forutsetningene for at media skal kunne utøve sin ytringsfrihet slik at de fyller sin rolle som "public watchdog". Hvorvidt regler om behandling av personopplysninger kommer i strid med denne side av ytringsfriheten behandles under pkt. 6.

Tilslutt i innledningen vil jeg presisere at jeg ikke har tilstrekkelig oversikt over forslaget til ny lov om behandling av personopplysninger til å kunne gi noen uttømmende redegjørelse for de problemer forslaget volder i forhold til ytringsfriheten. Med dette forbehold vil jeg drøfte de ovenfornevnte problemstillingene.


2. Setter ytringsfriheten grenser for konsesjons-ordninger for behandling av personopplysn-inger?

2.1. Grl. § 100

Vesentlig for forståelsen av grl. § 100 er sondringen mellom den formelle (grl. § 100, 1. pkt.) og den materielle ytringsfrihet (særlig grl. § 100, 3. pkt.). Det formelle ytringsfrihetsvern i grl. § 100, 1. punktum innebærer i korthet et vern mot forhåndssensur av trykt skrift, mens det materielle ytringsfrihetsvern innebærer en viss frihet etterfølgende ansvar for ytringer. Spørsmålet som skal drøftes er om konsesjonsordninger for behandling av personopplysninger er i strid med forbudet mot forhåndssensur.

En konsesjonsordning vil ikke i seg selv være i strid med grl. § 100, 3. pkt. Imidlertid må eventuelle konsesjonsvilkår holde seg innenfor de rammer bestemmelsen i grl. § 100, 3. pkt. setter på myndighetenes adgang til å ilegge ytringer ansvar. Jeg vil imidlertid ikke forfølge denne problemstilling nærmere i denne utredningen.

I det følgende vil jeg først gi en kort presentasjon av grl. § 100, 1. pkt. (pkt. a). Deretter vil jeg – uavhengig av den foreslåtte konsesjons-ordning – vurdere i hvilken utstrekning bestemmelsen setter skanker for konsesjonsordninger for behandling av personopplysninger (pkt. b). På denne bakgrunn vil jeg kort vurdere om den forelåtte konsesjonsordning er i strid med grl. § 100 (pkt. c).

(a) Grl. § 100, 1. punktum slår fast at "Trykkefrihet bør finde Sted." At ordet "bør" er benyttet betyr ikke at en står overfor en uforbindende henstilling, da ordet etter datidens språkbruk betydde det samme som "skal".(3) Vi står m.a.o overfor et absolutt forbud mot at det innføres et system med forhåndssensur av bøker eller andre trykte skrifter.

Begerepet "Trykkefrihed", som i seg selv er nokså ubestemt, må fortolkes på sin historiske bakgrunn. Bestemmelsen ble gitt som en reaksjon mot det gamle sensursystem. Det grunnlovens forfattere først og fremst ville forby var en i administrative former endelig avgjørende forhåndssensur, hvor en skriftlig ytring uten videre kunne forbys uten at en prøvelse av dets lovlighet ble foretatt av domstolene.(4) En samstemt teori har imidlertid tolket bestemmelsen slik at den også beskytter mot et sensursystem underlagt domstolenes judisielle prøvelse.(5) Grl. § 100, 1. pkt. må derfor sies å beskytte friheten til å trykke et hvilketsomhelst skrift uten at dette betinges av en forutgående prøvelse av skriftets lovlighet. Det er verd å merke seg at grunnloven på dette punkt ikke sondrer mellom skriftlige ytringers innholdsmessige karakter.(6) Videre ville friheten til å trykke vært betydningsløs uten friheten til å utgi trykte skrifter.(7) Grl. § 100, 1. pkt. sikter derfor ikke bare mot den tekniske trykkeprosessen. Bestemmelsens siktemål er å forby at det legges hindringer i veien for publikasjonen av trykte skrifter.(8)

(b) Et krav om konsesjon for å behandle personopplysninger, vil nettopp innebære en slik publikasjonshindring forsåvidt gjelder peron-opplysninger i trykt skrift. I denne forbindelse er det verd å merke seg at grl. § 100, 1. pkt. ikke bare beskytter jornalistisk virksomhet, men enhver form for publisering av trykt skrift. På dette vis vil alle personer som behandler personopplysninger med sikte på publisering i trykt skrift være beskyttet av bestemmelsen (en historiker, forfatter, forsker etc.).

Den primære hensikt med grl. § 100, 1. pkt. er å beskytte mot konkret sensur som følge av et skrifts meningsinnhold. Formålet med en konsesjonsordning for behandling av personopplysninger er selvsagt ikke å etablere noe slikt system. Dette betyr imidlertid ikke at en slik konsesjonsordning går klar av sensurforbudet. En konsesjonsordning vil nødvendigvis innebære at et administrativt organ (Datatilsynet) har kompetanse til å utøve et betydelig skjønn ved sin konsesjons-behandling, både m.h.t. hvorvidt konsesjon skal innvilges og i forhold til eventuelle vilkår for å innvilge konsesjon. Når et administrativt organ på dette vis skal foreta en forhåndsgodkjenning av behandling av personopplysninger på bakgrunn av skjønnsmessige kriterier, er det en risiko for at det kan tas hensyn til f.eks søkerens politiske profil, søkerens forhold til offentlige myndigheter, avisens innhold etc. Dette er et vektig hensyn for å anse en slik konsesjonsordning for et brudd på prinsippet om forhåndssensur. I denne forbindelse er det nærliggende å trekke en paralell til spørsmålet om grl. § 100, 1. pkt. legger begrensninger på lovgivers adgang til å vedta eierskapsbegrensninger for trykte media.(9) Her var det bl.a. spørsmål om en konsesjonsordning for erhverv eller annen form for overtagelse eller kontroll av presseorganer var i strid med grl. § 100, 1. pkt. En slik konsesjons-ordning hadde heller ikke til hensikt å etablere en ordning med konkret sensur som følge av et skrifts meningsinnhold. Likevel ble det antatt at risikoen for slik sensur var tilstrekkelig til at konsesjonsordningen kom i strid med grl. § 100.(10)

Grl. § 100, 1. pkt. vil derfor forby en konsesjonsordning for behandling av personopplysninger som utformes slik at administrativt organ (Datatilsynet) får et betydelig fritt skjønn ved sin konsesjonsbehandling, slik at det er en risiko for at organet kan bedrive sensur som følge av et skrifts meningsinnhold. Slik jeg har forstått det er det nettopp en slik konsesjonsordning som i dag gjelder for visse personregistre, og som man vurderer å videreføre for behandling av personopplysninger. For at en slik lov skal holde seg innenfor de rammer grl. § 100, 1. pkt. setter, må det gjøres unntak for konsesjonsplikten for alle personer som har til hensikt med behandlingen av personopplysningene å publisere trykt skrift.

Da grl. § 100, 1. pkt. kun gjelder trykt skrift, er ikke bestemmelsen til hinder for at konsesjonsordningen gjøres gjeldende for behandling av personopplysninger i andre medier, f.eks. i kringkastingen. På et de lege ferenda plan gjør imidlertid de samme betenkeligheter seg gjeldende i forhold til ytringsfriheten. Det foreligger derfor etter mitt skjønn neppe noen relle grunner for å sondre mellom trykt skrift og andre former for publisering i forhold til konsesjonspliktens omfang.

(c) Etter forslaget skal behandling av personopplysninger kun være konsesjonspliktig dersom det er tale om sensitive opplysninger som skal brukes i en beslutning eller til kontroll.(11) Etter hva jeg er blitt forklart betyr ordet "beslutning" innen den offentlige sektordet det samme som vedtak,(12) mens ordet innen den private sektor sikter til beslutninger som griper inn i personers rettsfære. Hva som menes med "kontroll" fremstår for meg som mer uklart, men det er vel primært ment å ramme arbeidsgiveres kontroll med ansatte i arbeidstiden e.l. Når rammene for konsesjonsplikten begrenses til å gjelde tilfelle hvor opplysningene skal brukes i en beslutning eller til kontroll, kan jeg vanskelig tenke meg at konsesjonsplikten vil ramme personer som har til hensikt å publisere trykt skrift. Dersom dette er en korrekt antagelse vil forslaget være i overenstemmelse med grl § 100, 1. pkt.


2.2. Art. 10

På bakgrunn av konklusjonen i forhold til grl. § 100, 1. pkt. er ikke spørsmålet om en konsesjonsordning vil være i strid med art. 10 særlig betydningsfullt. Jeg finner det derfor tilstrekkelig å kun kort antyde forholdet mellom art. 10 og en konsesjonsordning for behandling av personopplysninger.

En konsesjonsordning for behandling av personopplysninger vil utvilsomt utgjøre et inngrep i ytringsfriheten slik denne er definert i art. 10 (1). Et slikt inngrep vil imidlertid være i overenstemmelse med konvensjonen dersom vilkårene i art. 10 (2) er tilfredsstilt. Det er ikke tvilsomt at konsesjonsordningen forfølger et legitimt formål, navnlig "beskyttelse av andres rykte og rettigheter". Det er heller ikke tvilsomt at konsesjonsordningen vil være "foreskrevet ved lov".

Det er her verd å merke seg at lovskravet tillater delegasjon av myndighet til et administrativt organ. At dette organ har kompetanse til å uøve et fritt skjønn er heller ikke i strid med lovskravet, sålenge grensene for skjønnet er såvidt presist angitt at rettsanvendelsen blir forutberegnelig.

Spørsmålet er om en konsesjonsordning for behandling av personopplysninger tilfredstiller nødvendighetskravet. Den europeiske menneskerettighetsdomstol har fastslått at nødvendighetskravet ikke innebærer noe absolutt forbud mot forhåndssensur.(13) Selv om bestemmelsen ikke utgjør noen absolutt skranke mot forhåndsensur, følger det av de nevnte dommene at slike inngrep i ytringsfriheten er såvidt betenkelige at "they call for the most careful scrutiny on the part of the Court."(14) Det kreves derfor meget sterke grunner før inngrep i ytringsfriheten i form av forhåndsensur kan anses nødvendig i et demokratisk samfunn. Selv om de nevnte dommene omhandlet et tilfelle av konkret forhåndssensur av en artikkel som ifølge myndighetene inneholdt statshemmeligheter, vil jeg anta at det samme prinsipp vil gjelde for en konsesjonsordning som innebærer en risiko for slik sensur. Hvorvidt det kan anføres tilstrekkelig tungtveiende grunner for å forsvare en konsesjonsordning for behandling av personopplysninger fremstår for meg som tvilsomt.


3. Setter grl. § 100, 1. pkt. skanker for innføring av en meldepliktsordning

Slik forslaget er utformet vil behandling av personopplysninger i journalistisk virksomhet være underlagt en meldeplikt, da utgangspunktet er at all elektronisk behandling av personopplysninger skal være underlagt meldeplikt.

Meldeplikten kjennetegnes ved at den som skal sette i gang med behandling av personopplysninger, må orientere det administrative organ før behandlingen iverksettes. Meldepliktens innhold er så vidt jeg har forstått ikke fastlagt enda. Imidlertid følger visse krav til meldingen av EU-direktivet art. 19 a-f. Etter denne bestemmelse skal meldingen bl.a. angi behandlingens formål, en beskrivelse av kategorier av registrerte personer og opplysningstype, hvem opplysningene videregis til og planlagt overførsel av opplysningene til tredjeland. Videre forutsetter utvalget at meldingene bl.a. skal angi måten opplysningene blir innhentet på, om det eksisterer rutiner for ivaretagelse av den enkeltes rett til innsyn, retting, supplering mv. Den meldepliktige kan iverksette behandlingen uten at det foreligger noen tillatelse på forhånd. Imidlertid åpner meldepliktsordningen for at tilsynsmyndigheten på bakgrunn av meldingen kan gripe inn og treffe vedtak før behandlingen iverksettes. I praksis antas det dog at et eventuelt vedtak fra tilsynsmyndigheten om at behandlingen krever konsesjon e.l. først vil bli fattet etter at behandlingen har pågått i noen tid.

Er en slik meldepliktsordning i overenstemmelse med grl. § 100, 1. pkt.?

Meldeplikten innebærer intet krav om forhåndsgodkjennelse av et administrativt organ. Ordningen er derfor ikke noe rent sensursystem. Meldeplikten innebærer imidlertid en plikt til på forhånd å sende inn et skjema som beskriver personopplysningsbehandlingen. Dette skjema skal fungere som informasjonsbærer som skal muliggjøre kontroll, og denne kontrollen kan prinsipielt skje før personopplysnings-behandlingen iverksettes.

Et på visse punkter parallelt system eksisterte etter den gamle trykkefrihetsforordning av 1799. Etter dette regelverk var det påbudt å sende skrifter til politiet før publisering, slik at politiet hadde muligheten til å gripe inn mot eventuelle ulovligheter de oppdaget ved denne meldepliktsordning. Denne ordning ble i Rt. 1837 s. 635 ansett som et sensursystem som var i strid med grl. § 100. Også i teorien har ansett en slik ordning å være i strid med forbudet mot forhåndssensur.(15) Det kan argumenteres for at årsaken til at meldepliktsordningen etter trykkefrihetsforordning av 1799 ble ansett som forhåndssensur dels var at meldeplikten var konkret i forhold til hvert enkelt skrift og dels at hensikten med ordningen var å sikre en forhåndskontroll av innholdet i trykt skrift.

Meldeplikten etter lovforslaget er generell. Den er ikke relatert til hvert enkelt nummer av en publikasjon. Videre er hensikten med ordningen ikke å etablere noen forhånsdkontroll med innholdet av trykt skrift. Det er derfor etter mitt skjønn liten grunn til å anse meldepliktsordningen som en form for "kamuflert" sensur.

På denne bakgrunn synes det klart at en meldepliktordning som en tilstrekkelig generell i formen ikke er i strid med grl. § 100, 1. pkt.


4. Er konsesjonsordninger for elektronisk publisering i strid med ytringsfriheten?

I dag forbyr datatilsynets rammekonsesjoner elektronisk publisering av personregistre uten særskilt tillatelse. Jeg er blitt anmodet om å vurdere hvorvidt en konsesjonsordning for elektronisk publisering av materiale som inneholder personopplysninger er i strid med ytringsfriheten. Dersom et slikt forbud gjennomføres unntaksfritt, vil f.eks. alle internettaviser bli underlagt konsesjonsplikt. Det samme vil gjelde alle CD-rom utgivelser som inneholder personopplysninger (f.eks. VG's utgivelse av tidligere årganger på CD-rom).

I det følgende vil jeg vurdere i om en slik konsesjonsordning er i strid med grl. § 100, 1. pkt. (pkt. 4.1.). Deretter vil jeg kort skissere om en slik konsesjonsordning er i overenstemmelse med art. 10 (pkt. 4.2.).


4.1. Vil en slik konsesjonsordning krenke forbudet mot forhåndssensur i grl. § 100, 1. pkt. ?

En konsesjonsordning for elektronisk publisering vil klart nok innebærer en forhåndssensur.

Spørsmålet er om det er sensur av trykt skrift.

Svaret på dette avhenger om grunnlovens første punktum kun sikter til skriftlige ytringer publisert på papir, eller om også skriftlige ytringer publisert i maskinlesbar form omfattes av grunnlovsvernet.

Et sikkert utgangspunkt er at hele prosessen frem til publisering av et trykt skrift er vernet mot forhåndssensur – uavhengig av hvilke tekniske metoder som benyttes for å frembringe det trykte skrift. Et helt enkelt eksempel er at man benytter et datamaskinbasert system (PC og printer) til å produsere et større antall papireksemplarer. I et slikt tilfelle vil de maskinlesbare skriftlige ytringer på PC'en være beskyttet mot forhåndssensur. Det samme må gjelde situasjonen hvor en journalist i kommuniserer over e-mail eller over internett sine artikler til sin redaksjon for publisering i neste dags avis. Dette kan indikere at hvorvidt hensikten til den elektronisk kommuniserende er at sluttproduktet skal bli et trykt skrift, er avgjørende for om man er beskyttet av grl. § 100, 1. pkt. eller ikke. Legges dette tilgrunn blir det sentrale om mangfoldiggjørelsen skjer ved trykt skrift eller ikke. Den rene elektroniske mangfoldiggjørelse, f.eks. over internett, vil således falle utenfor grunnlovsvernet i første punktum. En avisjournalists kommunikasjon med sin redaksjon over internett, ved at han sender sin artikkel til neste dags avis over e-mail, være beskyttet av grl. § 100, 1. pkt., mens en "avis" som kun publiseres elektronisk faller utenfor grunnlovens vern.

Et slikt skille mellom hvorvidt ytringen publiseres på papir eller elektronisk på en dataskjerm kan forsvares ut fra en språkfortolking av grl. § 100, 1. pkt. Imidlertid kan sondringen vanskelig forsvares reellt sett. De hensyn som ligger bak grl. § 100, 1. pkt. gjør seg gjeldende med like stor styrke for den elektroniske som for den papirbaserte ytring. Legges den ovennevnte forståelse tilgrunn vil grunnlovens vern om det formelle ytringsfrihet kunne falle bort som følge av fremtidig teknisk utvikling. Det vil etter mitt skjønn være en kunstig formalistisk forståelse av grl. § 100, 1. pkt. dersom vernet om det formelle ytringsfrihet falt bort som følge av at man i fremtiden beveger seg bort fra papirbasert til rent elektronisk kommunikasjon. Disse reelle argumenter taler for at også skriftlige ytringer som kun publiseres i maskinlesbar form bør omfattes av grunnlovsvernet.

Et ytterligere argument i denne retning er at visse former for elektronisk publisering sannsynligvis rammes av straffelovens definisjon av trykt skrift.(16) Selv om det ikke er avgjørende for forståelsen av ordet "trykkefrihet" i grunnloven, vil det forhold at visse former for elektroniske ytringer faller inn under straffelovens definisjon av trykt skrift kunne tilsi at den samme løsning bør velges i forhold til grunnlovsvernet om ytringsfriheten. Når elektronisk publisering av maskinlesbare skriftlige ytringer medfører de ekstra byrder lovgiver legger på trykte publikasjoner, tilsier konsekvenshensyn at det samme bør gjelde for de fordeler det innebærer å være beskyttet av grl. § 100, 1. pkt.

En innvending mot ovennevnte resultat er at det skaper vanskelige grensedragningsproblemer. Et slikt problem er forholdet til konsesjonsordninger o.l. for tele- og kringkastings- virksomhet. Digitalt tekst-TV spres ved hjelp av kringkastingssignaler i eteren, satelitt eller over kabel, mens elektroniske ytringer på internett spres ved hjelp av alt som kan transportere elektroniske signaler (f.eks. telefonkabler, kabel-kringkastingskabler, elektriske kabler eller satelittsignaler). Dersom grl. § 100, 1. pkt. får direkte anvendelse på spredningen av elektroniske ytringer, vil man kunne komme til det resultat at konsesjonsordninger for å drive teletjenester, eventuelt konsesjonsordninger for å legge ut kabelfjernsyn, var i strid med grl. § 100. Et slikt resultat er ikke forsvarlig.

Vi står m.a.o. overfor følgende dillemma. Å tolke grl. § 100, 1. pkt. slik at den ikke beskytter mot forhåndssensur av elektroniske ytringer kan vanskelig forsvares reellt sett, og kan medføre at vernet mot forhåndssensur blir illusorisk i et papirløst samfunn. På den annen side – dersom grl. § 100, 1. pkt. gjelder elektroniske ytringer vil konsesjonsordninger for tele- og kringkasting kunne være i strid med grl. § 100.

En mulig utvei er å tolke bestemmelsen slik at den direkte gjelder kun der hvor publiseringen skjer ved trykt skrift. For skriftlige ytringer som publiseres på annen måte (over internett, tekst TV osv.) kan prinsippet i grl. § 100, 1. pkt. kun anvenedes analogisk i den utstrekning de reelle hensyn tilsier dette. På dette vis vil grl. § 100, 1. pkt. beskytte mot en meningsrelatert forhåndskontroll av skriftlige ytringer som publiseres elektronisk, samtidig som bestemmelsen ikke er til hinder for konsesjons- og lisensieringsordninger på tele- og kringkastingssektoren som er begrunnet i den teknikk som brukes ved publiseringen.

I forhold til en konsesjonsordning for elektronisk publisering av personopplysninger kan det argumenteres for at poenget med ordningen ikke er innholdssensur, men en restriksjon i valg av publiseringsmetode som følge av de spesielle personvernhensyn den elektroniske publisering reiser. På den annen side vil en konsesjonordning nødvendigvis innebære en viss form for forhåndskontroll av de elektroniske ytringers innhold, f.eks ved at det stilles krav om sletting av personnavn for å få publiseringstillatelse. Videre vil det alltid foreligge er risiko for misbruk av et slikt konsesjonssystem i form av "kamuflert" meningssensur.

Selv om løsningen er usikker, er det derfor etter mitt skjønn tvilsomt om en slik konsesjonsordning er i overenstemmelse med grl. § 100, 1. pkt.

Dette betyr ikke at det ikke kan vedtas materielle normer for elektronsik publisering av personopplysninger, f.eks. at opplysninger om en navngitt persons kriminelle forhold må slettes innen en viss periode etter at forholdet har funnet sted. Poenget er kun at grl. § 100, 1. pkt. står i veien for en forhåndskontroll. I forhold til materielle normer som ilegger elektroniske ytringer etterfølgende ansvar, vil imidlertid grl. § 100, 3. pkt. og EMK art. 10 sette skranker for hvilke regler som kan vedtas. Det faller utenfor oppdragets ramme å gå nærmere inn på sistnevnte spørsmål.


4.2. Art. 10

Som nevnt ovenfor innebærer ikke nødvendighetskravet noe absolutt forbud mot forhåndssensur. Imidlertid kreves det meget sterke grunner før inngrep i ytringsfriheten i form av forhåndsensur kan anses nødvendig i et demokratisk samfunn.

I forhold til en konsesjonsordning for elektronisk publisering må man forsvare at det er nødvendig i et demokratisk samfunn å forskjellsbehandle den elektroniske publikasjonsformen i forhold til andre publikasjonsformer. Videre må det godtgjøres at de hensyn som ligger bak konsesjonsordningen ikke kunne vært tilfredsstillende ivaretatt gjennom andre, og for ytringsfriheten mindre inngripende virkemidler (som f.eks. etterfølgende ansvar i forhold til elektronisk publikasjon av visse typer personopplysninger).

Jeg har ikke tilstrekkelig oversikt over de hensyn som ligger bak en eventuell konsesjonsordning til å foreta disse vurderingene.


5. Regler om sletting av uriktige opplysninger og ytringsfriheten

Etter personregisterlovens § 8 kan Datatilsynet gi pålegg om retting eller sletting av uriktige opplysninger eller opplysninger det ikke er adgang til å registrere (jfr. lovens § 6). Denne ordning vil bli videreført i den nye loven, og dermed utvidet til å gjelde behandling av personopplysninger.

Rettingsadgangen forutsetter en innsynsrett i opplysningene. En slik innsynsrett for den registrerte og for Datatilsynet kan i gitte tilfelle komme i konflikt med prinsippet om journalisters kildevern, jfr. pkt. 6. nedenfor.

I dette avsnittet skal jeg vurdere om slike rettings- eller slettingspålegg i seg selv kan komme i strid med ytringsfriheten. Spørsmålet har i første rekke aktualitet i forhold til behandling av personopplysninger av i publiseringshensikt. Rettingspålegg i forhold til personopplysninger som brukes til andre formål kan jeg vanskelig se at kan komme i strid med ytringsfriheten.

Teoretisk kan det tenkes at tilsynsorganet gir et slikt pålegg om retting/ sletting av personopplysninger en journalist har i en konkret artikkel før publisering er skjedd. Et slikt pålegg vil etter mitt skjønn være en form for forhåndssensur som er i strid med grl. § 100, 1. pkt.

Hvorvidt et rettings- eller slettingspålegg som retter seg mot en avisredaksjons interne informasjonsdatabase også vil innebære et brudd på grl. § 100, 1. pkt. er mer tvilsomt. Et slikt pålegg vil ikke innebære noen konkret forhåndssensur av en bestemt artikkel. Likevel vil et slikt pålegg på indirekte vis kunne påvirke innholdet i et trykt skrift før dette publiseres. Av denne grunn kan det være tvilsomt om en slikt rettingspålegg er i overenstemmelse med grl. § 100, 1. pkt. Det bør derfor etter mitt skjønn vurderes å gjøre unntak for tilsynsorganets rettingskompetanse i forhold til skriftlige publikasjoners interne informasjonsdatabaser.

Rettings- eller slettingspålegg i forhold til allerede publisert materiale vil ikke volde problemer i forhold til sensurforbudet i grl. § 100, 1. pkt.

Så lenge det er tale retting/sletting av notorisk feilaktige faktiske opplysninger vil slike pålegg heller ikke volde problemer i forhold til grl. § 100, 3. pkt. eller art. 10. På den annen side vil hensynet til ytringsfriheten slik denne er vernet etter art. 10 som utgangspunkt være til hinder for at karakteristikker – eller "value judgments" – gjøres til gjenstand for retting/sletting.(17)

Sitiasjonen er mer problematisk dersom pålegget retter seg mot opplysninger hvis sannhet først kan bli brakt på det rene etter en mer omfattende bevisførsel. Det er ikke det å kreve at feilaktige faktiske opplysninger rettes som er problematisk i forhold til ytringsfriheten. Det som kan volde problemer i forhold til ytringsfriheten er at at et administrativt organ skal avgjøre om en opplysning er korrekt eller ikke. Synspunktet vil isåfall være at en slik ordning etter art. 10 ikke kan ansees som nødvendig i et demokratisk samfunn. Årsaken til dette er at det muligens kan argumenteres for at hensynet til personvernet er tilstrekkelig ivaretatt gjennom ærekrenkelsesreglene, og at spørsmålet om en defamerende opplysnings sannhet eller usannhet bør avgjøres av domstolene etter en betryggende saks- og bevisbehandling.


6. Journalisters kildevern

Etter personregisterlovens § 5 har Datatilsynets rett til å kreve innsyn i peronsregistre, og etter § 7 i den samme lov har den registrerte en tlisvarende rett. Denne ordning planlegges videreført i den nye lov, og den blir dermed utvidet til å gjelde behandling av personopplysninger.

I forhold til ytringsfriheten oppstår spørsmålet om en slik innsynsrett kommer i strid med prinsippet om journalisters kildevern.

Poenget med kildevernet er å beskytte kildens identitet, og ikke å beskytte mot innsyn i opplysningene i seg selv. Imidlertid vil det i gitte tilfelle være en sammenheng mellom innsyn i opplysningene og kildens identitet, da innsyn i opplysningene kan bidra til å avsløre kilden. I slike tilfelle vil også innsyn i opplysningene kunne krenke prinsippet om journalisters kildevern.

Journalisters kildevern er ikke beskyttet av grl. § 100, slik at det ikke opstår noen problemer i forhold til ytringsfrihetens konstitusjonelle beskyttelse.

Imidlertid har Høyesterett i en rekke avgjørelser tolket andre lovbestemmelser innskrenkende ut fra hensynet til journalisters kildevern. Prinsippet om journalisters kildevern er imidlertid ikke på konstitusjonelt nivå, slik at lovgiver neppe sies å være bundet av prinsippet. Imidlertid vil man måtte regne med at domstolene vil tolke lovbestemmelser som rammer kildevernet innskrenkende, medmindre det fremgår nokså klart fra lovgivers side at man ikke ønsker noen slik innskrenkende tolking.

Art. 10 beskytter imidlertid journalisters friheten til å nekte å oppgi sin kilde, slik at ethvert inngrep i denne frihet må kunne forsvares som nødvendig i et demokratisk samfunn.(18) I EMD Goodwin uttalte Menneskerettighetsdomstolen følgende om hvorledes denne interesseaveining skulle foretas:

"Protection of journalistic sources is one of the basic conditions for press freedom… .Without such protection, sources may be deterres from assisting the press in informing the public on matters of public interest. As a result the vital public-watchdog role of the press may be undermined and the ability of the press to prvide accurate and reliable information may be adversely affected. Having regard to the importance of the protection of journalistic sources for press freedom in a democratic society and the potential chilling effect an order of source disclosure has on the exercise of that freedom, such a measure cannot be compatible with Article 10 of the Convention unless it is justified by an overriding requirement in the public interest."(19)

Som det fremgår av det siterte kreves det sterke grunner for at inngrep i kildevernet ansees som nødvendig i et demokratisk samfunn.

I den utstrekning innsyn vil krenke kildevernet må Datatilsynets eller den enkeltes innsynsrett kunne begrunnes i tungtveiende grunner. Jeg finner det nokså klart at innsynskompetansen etter personregisterlovens §§ 5 og 7 i slike tilfelle må tolkes innskrenkende ut fra hensynet til journalisters kildevern. Den interesseavveining som ligger innebakt i nødvendighetsvilkåret må prinsippielt foretas fra sak til sak, og det kan derfor ikke utelukkes at inngrep i kildevernet i gitte tilfelle kan forsvares ut fra hensynet til personvern. På bakgrunn av den vekt Den europeiske menneskerettighetsdomstol tillegger kildevernet vil jeg imidlertid tro at inngrep i kildevernet kun kan forsvaret i unntakstilfelle. Etter mitt skjønn bør det derfor vurderes om det ikke er mest hensiktsmessig å gjøre unntak for innsynskompetansen etter personregisterlovens §§ 5 og 7 i de tilfelle slikt innsyn berører journalisters kildevern.


Oslo, 24. februar 1997

Kyrre Eggen



Fotnoter

(1) Jeg vil imidlertid ikke drøfte nærmere de problemstillinger som reiser seg om forholdet mellom folkeretten og norsk rett.

(2)Europa-parlamentets og Rådets direktiv 95/46/EF av 23 okt. 1995.

(3) Johs. Andenæs, Statsforfatningen i Norge, 7. utg. (Oslo 1991) s. 387.

(4)Bredo Morgenstierne, Lærebog i Den norske statsforfatningsret, 2. utg., Kristiania 1909: s. 638.

(5)Bredo Morgenstierne, Lærebog i Den norske statsforfatningsret, 2. utg., Kristiania 1909: s. 638, Frede Castberg, Norges Statsforfatning, 3. utg.,Bind II, (Oslo 1964), s. 284, m.m.

(6)Johs. Andenæs, Statsforfatningen i Norge, 7. utg. (Oslo 1991) s. 388.

(7)T. H. Aschehoug, Norges nuvæørende statsforfatning, 2. utg. 3. bind s. 19.

(8)Norsk teori har likevel hevdet at grl. § 100, 1. pkt. ikke er til hinder for at politiet beslaglegger et ulovlig trykt skrift før publisering skjer, sålenge påtale iverksettes snarest mulig (Johs. Andenæs, Statsforfatningen i Norge, 7. utg. (Oslo 1991) s. 390). Politiets beslagleggelse må skyldes at de oppdager det forestående lovbrudd gjennom annmeldelse eller allminnelig etterforskning. Man kan ikke effektivisere denne modifikasjon i bestemmelsen, f.eks. ved å pålegge utgiveren før utgivelsen å levere noe eksemplar av sitt skrift til politiet for derved å sette det istand til på forhånd å kontrollere innholdet.

(9)Se NOU 1995:3, Mangfold i media s. 96 flg. og Eivind, Smith, Konstitusjonelle sider av lovgivning om eierbegrensninger m.v. i media, Vedlegg VI til NOU 1995:3.

(10)Eivind, Smith, Konstitusjonelle sider av lovgivning om eierbegrensninger m.v. i media, Vedlegg VI til NOU 1995:3., s. 143.

(11)S. 24 i det tilsendte DOK 105.

(12)Det gjøres imidlertid oppmerksom på at ordet beslutning normalt har en noe videre betydning enn "vedtak", slik sistnevnte er definert i forvaltningsloven.

(13)EMD Observer and Guardian § 60. Tilsvarende uttalelse finnes i EMD Sunday Times (No.2.) § 51.

(14) EMD Observer and Guardian § 60 og EMD Sunday Times (No.2.) § 51.

(15)Johs. Andenæs, Statsforfatningen i Norge, 7. utg. (Oslo 1991) s. 390.

(16)Straffelovens § 10 (1) inneholder følgende definisjon av trykt skrift:"Under trykt Skrift henregnes Skrift, Afbilding eller lignende, der mangfoldiggjøres ved Trykken eller paa anden kemisk eller mekanisk Maade." I teorien er det særlig Bing som har diskutert i hvilken utstrekning mangfoldiggjøring av elektroniske ytringer faller inn under straffelovens definisjon av trykt skrift (Jon Bing, Rettslige konsekvenser av digitalisering: Rettighetsadministarsjon og redaktøransvar i digitale nett, COMPLEX 1/95 s. 211-216). Bing tar utgangspunkt i at benyttelse av et datamaskinbasert system (PC og printer) til å produsere et større antall papireksemplarer klart nok er å anse som "trykt skrift" i straffelovens forstand. Større problemer volder situasjonen hvor man har et datamaskinbasert system som legger forholdene til rette for nedlasting fra et tavlesystem til sluttbrukerens arbeidsstasjon og utskrivingsutstyr. I denne situasjonen vil sluttbrukeren (person B) kunne nedlaste f.eks. en artikkel fra tavlesystemet hos person A, for utskrift av et større antall papireksemplarer. B's utskrift vil klarligvis ansees som trykt skrift, men det er mer tvilsomt om dette medfører at de maskinlesbare ytringer i A's tavlesystem også ansees som trykt skrift. Selv om tavlesystemet tillater spredning av eksemplarer i maskinlesbar form, slik at disse kan ansees "mangfoldiggjordt", kan de ikke sies å være "mangfoldiggjordt ved trykken". Språklig sett er man utenfor straffelovens legaldefinisjon. Imidlertid argumenterer Bing for at det bør være tilstrekkelig at papirbasert mangfoldiggjørelse potensielt kan skje, slik at maskinlesbare skriftlige ytringer som potensielt kan mangfoldiggjøres ved trykken ansees som "trykt skrift" etter straffelovens § 10 (1).

(17)Om skillet mellom "facts" og "value judgments" se Kyrre Eggen, Vernet om ytringsfriheten etter art. 10 i Den europeiske menneskerettighetskonven, Oslo 1994, s. 130-131.

(18)EMD Goodwin.

(19)EMD Goodwin § 39 annet avsnitt.

Publisert 17. des. 2009 19:33