Verdens statsledere kan endre narkotikapolitisk kurs i 2016: Hvor står EU?

Innlegget tar et raskt overblikk over den narkotikapolitiske utviklingen i Europa de siste ti – femten årene, og observerer to sprikende trender: et helse- og sosialpolitisk spor og et sikkerhetspolitisk spor. Samtidig som det stilles spørsmålstegn ved hvorvidt narkotikapolitikk har noen fremtid som et eget politisk felt i Europa, har EU fått et uttalt formål om å forsterke sin rolle i internasjonal narkotikapolitikk. Utenom skadereduksjon og forskning, EUs narkotikapolitiske bidrag til verden, kan man nok neppe forvente seg EUs støtte til større omveltninger av forbudsregimet. 

Av Eva M. Stambøl

Eva M. Stambøl er vitenskapelig assistent ved Norsk Utenrikspolitisk Institutt.

I global narkotikapolitisk sammenheng blir Europa ofte sett på som et liberalt kontinent: Europeiske land har gått i bresjen for omstridte tiltak som skadereduksjon, og innovative politiske løsninger som narkotikanemder i Portugal, coffee shops i Nederland og heroinutdeling i Sveits. De siste årene har imidlertid de store narkotikapolitiske endringene skjedd på den andre siden av Atlanterhavet. Bolivia var første land i verden som brøt med FNs narkotikakonvensjoner i 2011 fordi de stred mot grunnlovsbestemmelsen om urfolks rett til tradisjonell bruk av kokablader. Uruguay ble i 2013 første land i verden til å legalisere marihuana til rekreasjonell bruk, og tar nå i bruk en kombinasjon av ulike eksperimentelle reguleringsstrategier. I USA har stadig flere delstater legalisert cannabis, både til medisinsk og rekreasjonell bruk. Latinamerikanske statsledere har satt endring av det internasjonale forbudsregimet på dagsordenen til FNs generalforsamlings spesialsesjon (UNGASS) i 2016. Hvor blir det av Europa i de narkotikapolitiske omveltningene, og hva kan man forvente seg av EU i debatten rundt UNGASS? 

Sprikende trender i Europa 

To trender kan grovt sett sies å ha preget den narkotikapolitiske utviklingen i europeiske land de siste ti - femten år: På den ene siden har narkotikabruk i økende grad blitt sett på som et folkehelseproblem og som et sosialt problem, hvor fokuset har beveget seg fra straff til behandling og sosiale tiltak. På den andre siden har narkotikasmugling i økende grad blitt forstått som ´organisert kriminalitet´, og blitt møtt med skjerpede straffer og økt politisamarbeid. Inkorporering av tiltak mot narkotikabruk- og skader i et bredere helse- og sosialpolitisk perspektiv på den ene siden, og innlemmelse av tiltak mot narkotikasmugling i bredere sikkerhetspolitikk på den andre, har ført til spådommer om at narkotikapolitikk som et selvstendig politisk felt står i ferd med å forsvinne i Europa (EMCDDA 2012). 

EUs offisielle narkotikapolitikk er basert på prinsippet om lik vekt på reduksjon av tilbud av og etterspørsel etter narkotika, altså at det skal være en balanse mellom politi og straff på den ene siden og forebygging, behandling og skadereduksjon på den andre. Narkotikapolitikk er først og fremst et nasjonalt anliggende, og EUs rolle og ’merverdi’ er på områdene koordinering, internasjonalt samarbeid, forskning, monitorering og evaluering. 

Selv om EU har forsøkt å harmonisere medlemslandenes narkotikapolitikk- og lovgivning, strides de lærde om hvorvidt europeiske lands narkotikapolitikk faktisk har blitt likere (se f.eks. Chatwin 2010). EUs rolle har først og fremst vært internasjonal koordinering og deling av ‘best practices’, som på mange andre politiske felter. Opprettelsen av det Europeiske overvåkningssenteret for narkotika og narkotikamisbruk (EMCDDA) i 1993 har bidratt til en harmonisering av narkotikarelatert datainnsamling på europeisk nivå, og samtidig tilrettelagt for kunnskapsproduksjon og komparative studier på tvers av landegrenser. Imidlertid har det utvilsomt funnet sted en rekke relativt parallelle trender i europeiske land uten at de nødvendigvis har blitt frembrakt av EU.

Av/nedkriminalisering og alternativer til straff for brukere

Reaksjonene overfor narkotikabruk er i de fleste europeiske land milde, og innebærer administrative sanksjoner, bøter, advarsler, henleggelse eller betinget fengsel (EMCDDA 2009: 12). Mange europeiske land har også de siste årene ‘avkriminalisert’ eller ‘nedkriminalitert’ besittelse av små kvantum av narkotika, enten gjennom å omgjøre forbrytelsens rettslige status (fra forbrytelse til forseelse), ved å endre kategoriseringen av stoffene (når kategorien bestemmer straffenivå), eller gjennom å forandre strafferammen (EMCDDA 2011: 23). 

Det har også blitt gradvis mer vanlig for europeiske land å etablere alternativer til straffeforfølgelse og fengsel for narkotikabrukere (EMCDDA 2005). Slike alternativer kan bli benyttet i ulike faser av straffeprosessen: a) ved arrest, b) før ´forebyggende fengsel´, c) ved straffeutmåling, og d) i forbindelse med bestemmelse om løslatelse (Giacomello 2014: 2). Det er vanligere å benytte alternativer til straff overfor problembrukere og avhengige brukere enn for sporadiske brukere, noe som reflekterer en forståelse av narkotikaavhengighet som en sykdom som burde behandles. Behandling er ikke bare et alternativ for personer som har begått narkotikaforbrytelser, men brukes også overfor brukere som har begått vinningskriminalitet. Påtaleunnlatelse eller straffeunnlatelse avhenger vanligvis av at behandlingsopplegget har blitt gjennomført fullt ut. Noen ganger kommer behandling i tillegg til, ikke i stedet for, fengsel. Det varierer dessuten om behandling er beordret av en domstol eller hvorvidt brukeren må samtykke (EMCDDA 2005). Mange land har også tatt i bruk såkalte narkotikadomstoler (Norge, Belgia, Irland, Skottland, Wales, England og Nord-Irland) eller ‘narkotikaprogram med domstolskontroll’ som det heter i Norge (se f.eks. Nafstad 2006). Portugal har siden 2001 hatt et omfattende system med narkotikanemder utenfor rammen av strafferettssystemet. 

Narkotikasmugling som (over)nasjonalt sikkerhetsanliggende

Samtidig som narkotikabruk og avhengighet har blitt behandlet på en stadig mildere måte strafferettslig, ser diskursen om frykt for organisert kriminalitet ut til å ha økt gradvis blant europeiske politikere. Allerede på EU-toppmøtet i Tampere i 1999 tok europeiske statsledere til orde for å trappe opp kampen mot narkotikasmugling ved å adoptere nye lovbestemmelser. I perioden 1999-2004 besluttet seks land (Irland, Storbritannia, Hellas, Danmark, Estland og Litauen) nye lover som økte straffene for enkelte narkotikaforbrytelser. I 2003 ble narkotikasmugling definert som en av de største truslene mot EUs sikkerhet og stabilitet – definert som hovedaktiviteten til organiserte kriminelle, og dens potensielle linker til terrorisme (Rådet i EU 2003). I 2004 adopterte Rådet i EU en rammeverksbeslutning som la ned minimumsbestemmelser for strafferammer og for hvilke elementer som utgjør straffbare handlinger i forhold til narkotikasmugling (EMCDDA 2009: 23). Siden da har enda fire land (Nederland, Polen, Slovakia og Østerrike) gjort endringer i sin straffelovgivning for å harmonisere straffenivået med EUs rammebeslutning. Imidlertid var det flere land som i 2010 fremdeles ikke hadde innarbeidet rammebeslutningen, så store forskjeller finnes ennå i europeiske lands narkotikalovgivninger. Politi- og justissamarbeidet i EU har imidlertid blomstret opp med begrunnelsen om bekjempelse av organisert og alvorlig kriminalitet på tvers av landegrenser. Innføringen av den Europeiske arrestordren i 2002 , altså en avtale om at arrestordrer er gyldige i samtlige EU-land pluss Norge og Island, regnes som en av milepælene i europeisk politisamarbeid. Europols overnasjonale rolle og mandat i Europa blir også stadig utvidet. 

EU i verden

Ikke bare har EU bidratt til internasjonalt samarbeid og koordinering mot narkotikasmugling på europeisk nivå, organet har også i stadig større grad engasjert land utenfor EU i ‘kampen mot narkotika’. Slikt samarbeid har inkludert press på naboregionene i øst og i sør til å adoptere EUs strafferettslige rammeverk, inkludert Rådets rammebeslutning om minimumsbestemmeleser i narkotikasaker, samt opptrapping av politi- og justissamarbeid mot narkotikasmugling, organisert kriminalitet og terrorisme. Spesielt har EU forsøkt å innlemme ikke-europeiske land som partnere til å vokte Europas grenser fra slike ‘sikkerhetstrusler’. 

EU har som formål å forøke sin rolle og innflytelse i internasjonal narkotikapolitikk, både i internasjonale fora og utenfor Europa (Cully mfl. 2012). For at EU skal kunne snakke med en klar og tydelig stemme i internasjonale relasjoner innebærer det imidlertid at EU må fremme saker med en viss grad av konsensus blant de 28 medlemslandene. Det byr på en del utfordringer ettersom det er store variasjoner i narkotikapolitiske posisjoner, med Nederland og Sverige som to ytterpunkter. For eksempel var det to EU-land som trakk tilbake sin støtte til at begrepet ‘skadereduksjon’ ble brukt i sluttversjonen av FNs politiske deklarasjon og aksjonsplan på narkotika i 2010 (Cully mfl. 2012: 74). 

Oppsummert har EUs narkotikapolitiske posisjon spesielt fokusert på å fremme en ‘evidensbasert tilnærming’ ved å tilrettelegge for og støtte opp under forskning. Folkehelse har vært begrunnelsen for fokuset på forebygging, behandling og sosial integrering. Til tross for interne stridigheter, er EU den eneste regionen i verden som eksplisitt nevner ‘risiko- og skadereduksjon’ som et narkotikastrategisk formål. Politisamarbeid og grensekontroll er derimot blant de tiltakene som medlemslandene lettest enes om. Det er nok også en del av grunnen til hvorfor det er nettopp disse tiltakene som i stadig større grad dominerer EUs narkotikapolitikk (eller snarere sikkerhetspolitikk).  

I følge EMCDDAs direktør, Wolfgang Götz, har EU en essensiell rolle å spille på UNGASS i 2016, ved å «bringe mer Europa inn i verdens narkotikapolitikk» . Utenom å fremme skadereduksjon, forskning og menneskerettigheter, som på narkotikapolitikkens område allerede er ganske omstridt (se f.eks. Stambøl 2014), betyr nok dette i hovedsak en veldig diplomatisk posisjon. Det er derfor lite trolig at EU vil støtte forslag om en revurdering av FNs narkotikakonvensjoner og en omveltning av det globale forbudsregimet. Det narkotikapolitiske klimaet i Europa, inkludert såkalt liberale land som Nederland og Portugal, tilsier heller ikke at EUs medlemsland enkeltvis vil gå i bresjen for endringer som ikke lar seg gjøre innen rammene av eksisterende lovgivning. Fra Europa og EUs ståsted er vi derfor fremdeles et godt stykke unna et paradigmeskifte i internasjonal narkotikapolitikk. 

 

 
Litteratur

Chatwin, C. (2010): "Have recent evolutions in European governance brought harmonisation in the field of illicit drugs any closer?" I : Drugs & Alcohol Today, 10 (4) (2010). 

Cully, D. M., J. Skoupy, J. Rubin, S. Hoorens, E. Disley and L. Rabinovich (2012): Assessment of the Implementation of the EU Drugs Strategy 2005-2012 and its Action Plans. RAND Europe, Technical Report.

EMCDDA (2005): “Alternatives to Imprisonment – Targeting Offending Problem Drug Users in the EU” In : Annual Report 2005, Selected Issue. Luxembourg : Publications Office of the European Union.

EMCDDA (2009): Drug Offences: Sentencing and Other Outcomes. Selected Issue 2009. Luxembourg : Publications Office of the European Union.

EMCDDA (2011): 2011 Annual Report on the State of the Drugs Problem in Europe. Luxembourg : Publications Office of the European Union.

EMCDDA (2012): 2012 Annual Report on the State of the Drugs Problem in Europe. Luxembourg : Publications Office of the European Union.

Giacomello, C. (2014): Propuestas de alternativas a la persecución penal y al encarcelamiento por delitos de drogas en América Latina. Documento informativo del IDPC.

Nafstad, I. (2006): "Narkotikaprogram med domstolskontroll.” I: Materialisten, 2-3/2006.

Rådet i EU (2003): A Secure Europe in a Better World: European Security Strategy. Brüssel, 12. desember 2003.

Stambøl, E. M. (2014): "Menneskerettigheter som brekkstang i internasjonal narkotikapolitikk". I : Materialisten, 1-2/2014. 

 

 

 

Publisert 2. mars 2015 16:18 - Sist endra 3. mars 2015 17:57
Legg til kommentar

Logg inn for å kommentere

Ikkje UiO- eller Feide-brukar?
Opprett ein WebID-brukar for å kommentere