Forvaltningslovutvalet foreslår ny føresegn om klarspråk

14. mars i år overleverte forvaltningslovutvalet, leia av professor Inge Lorange Backer, utgreiinga NOU 2019: 5 Ny forvaltningslov. Forslaget har allereie møtt kritikk frå klarspråkforskar Ida Seljeseth, som meiner utvalet har bygd på ei utdatert forståing av kva klarspråk dreier seg om.

Illustrasjon: papirark foran dataskjerm og en person som holder en stor penn med lyspære øverst

Illustrasjon: Colourbox.com

Forvaltningslovutvalet går no inn for ei ny lov om sakshandsaminga i offentleg forvaltning, som er meint å erstatte lov 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker. Ein av grunnane til at utvalet foreslår ei heilt ny lov, heller enn å gjere endringar i den gamle, er målet om ei forvaltningslov i eit klart språk, jf. NOU-en s. 135. I utgreiingsarbeider har det blitt lagt ned ein innsats for at sjølve lovteksten skal vere utforma i eit klart språk, slik at lova skal vere lett å tilgjengeleg og enkelt å bruke. Utvalet har mellom anna blitt fått hjelp av Språkrådet for å få til eit ledig og naturleg språk, utan at dette skal gå ut over presisjon eller etablert terminologi. Språkrådet har også utarbeidd ein nynorsk versjon av lovforslaget. Likevel utgjer arbeidet med klårt lovspråk kun éi side av forvaltningslovutvalets språkpolitikk. Det nye lovforslaget inneheld nemleg også ei eiga føresegn om bruk av klarspråk i offentlege organ, som er nytt jamført med lova som no gjeld. Det er denne føresegna det skal hande om her.

Kva meiner ein med klarspråk?

I utkastet § 8 andre ledd (nynorsk versjon) heiter det at:

 «Forvaltningsorganet skal nytte eit språk som er klårt, presist og tilpassa mottakaren om det er mogleg ».

Føresegna er plasser i forslaget kapittel 2: «Allmenne reglar». Kravet til bruk av eit klårt og presist språk tilpassa brukaren vil med andre ord gjelde generelt for forvaltninga si sakshandsaming. At teksten skal vere tilpassa mottakaren synast å skulle gjelde heilt ned på individnivå, for i NOU-en heiter det at forvaltningsorganet skal kommunisere på eit språk som så vidt mogleg er tilpassa den enkelte, jf. s. 49.

Ein nyanse vi kan merke oss er at § 8 ikkje snakkar om korleis forvaltninga skal kommunisere, men om korleis språkbruken skal vere. Språket skal vere klårt, presist og tilpassa mottakaren. Ordlyden i føresegna kan minne om korleis staten, ifølgje Språkrådet, definerer klarspråk, som korrekt, klårt og brukartilpassa språk. Språkrådet går derimot vidare, og viser til ein definisjon av klarspråk utvikla av ei internasjonal arbeidsgruppe beståande av klarspråkekspertar. Desse knyt ikkje definisjonen av klarspråk kun til korleis ein ordlegg seg, men til korleis eit dokument er utforma:

«Et dokument skrevet i klarspråk er utformet slik at mottakerne lett forstår avsenderens mening og kan bruke dokumentet første gang de ser det.»

Sett slik handlar klarspråk ikkje berre om at formuleringane ein brukar er tydelege og tilpassa brukaren. Formuleringane må også bli formidla på ein slik måte at lesaren kan gjere seg nytte av informasjonen. Dette er ei forståing av klarspråk som fokuserer på teksten sin funksjon og på resultat. På Språkrådet sine nettsider blir det også vist til ein definisjon av klarspråk som er inspirert av den amerikanske klarspråkeksperten Ginny Redish, også denne med fokus på kva funksjon teksten skal ha i møte med lesaren:

Eit dokument er skrive i klarspråk dersom mottakarane

  • finn det dei treng
  • forstår det dei finn
  • kan bruke det til å gjere det dei skal

Merk at også denne definisjonen dreier seg om korleis eit dokument, og ikkje berre språket, er utforma. KS opererer med ein liknande definisjon på sine nettsider, kor klarspråk er skildra som ein måte å kommunisere på:

 «Klarspråk er kommunikasjon med så tydelig ordlyd, struktur og visuell utforming at leserne i målgruppen finner informasjonen de trenger, forstår den og kan bruke den. »

Her kjem det endå tydelegare fram at klarspråk ikkje berre handlar om språk i snever forstand, med om korleis bodskapen vert presentert for lesaren; ikkje berre ordlyden, med disposisjonen og det visuelle uttrykket. Alle desse elementa må jobbe saman for at lesaren skal kunne finne fram til relevant informasjon og gjere seg nytte av han. Definisjonen KS brukar synast å vere henta frå den internasjonale klarspråkorganisasjonen PLAIN. Også her handlar klarspråk om at samspelet mellom formuleringar, disposisjon og utforming fremjar kommunikasjon med ei bestemt gruppe mottakarar:

 «A communication is in plain language if its wording, structure, and design are so clear that the intended audience can easily find what they need, understand what they find, and use that information. »

Både ordlyd, struktur og design skal vere så klår, eller så tydeleg som det heiter i KS sin versjon, at publikum lett kan finne, forstå og bruke informasjonen dei treng. Det som har falle ut or KS si norske omsetjing er ordet easy; det skal vere enkelt for lesaren å finne, bruke og forstå. Dette ordet finn vi att i Store norske leksikon sin definisjon, kor klarspråk vert kjenneteikna som  «enkelt og tilgjengelig språk ». At klarspråk skal vere enkelt vert for så vidt også spegla i den engelske termen for klarspråk; plain language. Vidare har også Store norske leksikon fokus på klarspråket sin funksjon:

 «Betegnelsen brukes først og fremst om tekst som er skrevet slik at mottakeren umiddelbart forstår innholdet.»

Sjølv om det i SNL ikkje er snakk om kommunikasjon eller dokument, men om tekst og det skrivne, vert det også her understreka at lesaren skal forstå innhaldet utan å måtte så vegen om andre kjelder.

Om vi samanliknar med forslaget til krav om klarspråk i § 8, står det ikkje noko i føresegna om utforming av dokument, kva det vil seie at språket er klårt eller kva funksjon det språklege uttrykket skal ha. Ut ifrå ordldyen i § 8 slik den no står, vil føresegna gi forvaltninga plikt til å formulere seg klårt og presist, men ho synast ikkje å gi nokon garanti for at offentlege tekstar skal setje lesaren i stand til å gjere seg nytte av innhaldet.

Ikkje eit val mellom alternativ

Forslaget til ny § 8 andre ledd om klårt språk i forvaltninga har blitt kritisert av klarspråkforskar Ida Seljeseth i ein kronikk i Morgenbladet med tittelen  «Ny forvaltningslov, gammel klarspråkforståelse ». Seljeseth kritiserer forvaltningslovutvalet for å byggje på ei utdatert forståinga av kva klarspråk er. Ho viser til merknadane til føresegna, kor klarspråk vert framstilt som eit val mellom alternative formuleringar:

 «At språket skal være «klart» og «presist», innebærer at for valtningsorganet i valget mellom to eller flere alternative formuleringer, skal bruke det som fremstår som enklest å forstå for gjennomsnittspersonen. Klart og presist språk er derfor i utgangspunktet objektive størrelser. », jf. NOU-en s. 570.

Seljeseth meiner dette grovt forenklar kva klarspråkarbeid går ut på. Ho viser til at klarspråkarbeid idag ikkje berre handlar om korleis ein formulerer seg, men om det som kan kallast accessibility, usability og trust. Ifølgje Seljeseth dreier klarspråkarbeid seg om å skape tekstar som er  «tilgjengelige, brukbare og tillitvekkende ». Ordet tilgjengeleg kjenner vi att frå SNL-definisjonen av klarspråk.

Det er lett å vere samd med Seljeseth i at formuleringa til utvalet om val av den enklaste formuleringa verkar uheldig. Merknadane seier ikkje at språket skal vere enkelt eller gjere det enkelt for mottakaren å forstå, som vi har sett går att i dei ulike definisjonane av klarspråk, men at forvaltningsorganet skal velje det alternativet som er enklast å forstå. Formuleringa er nok ikkje særleg treffane for kva eit krav til klarspråk bør innebere. Å gi forvaltninga plikt til å velje det alternativet som er enklast å forstå, synast i grunnen noko overflødig. Kvifor skulle ein ikkje velje dette alternativet, med eller utan lovfesta plikt? Eit krav om klarspråk burde i staden sende forvaltninga på jakt etter formuleringar som er nyttige for brukaren. Det beste alternativet for borgaren vil neppe materialisere seg av seg sjølv. Ifølgje Seljeseth er ikkje løysinga på forvaltninga sine kommunikasjonsutfordringar å velje den enklaste av to alternative formuleringar, men å gi tekstane bestemte eigenskapar: Tekstar som forklarar kvifor dei er relevante, som er utforma med utgangspunkt i kva dei skal brukast til og medvit om kvifor dei vert lest.

Tillit gjennom klarspråk

Vidare reagerer Seljeseth på utvalet sin bruk av ordet gjennomsnittsperson, og på at klårt og presist språk vert omtalt som objektive storleikar. Om språket er klårt og presist, skriv Seljeseth, er avhengig av kven som les, altså subjektivt. Det hjelper derfor ikkje å legge til grunn kva ein går ut ifrå at ein tenkt gjennomsnittsperson forstår. Seljeseth sitt meir overordna poeng er at eit krav om klarspråk i forvaltninga ikkje bør fokusere på kva lesaren skjøner eller ikkje, men på forvaltninga sitt arbeid med tekstlege kvalitetar:

 «[A]t teksten skal være mulig å finne og finne frem i. At den skal inneholde den informasjonen den trenger for å kunne brukes, i en brukbar rekkefølge. At informasjonen i teksten skal presenteres på en slik måte at leseren kan stole på at hun har forstått den, og være trygg på at hun har all den informasjonen hun trenger. »

Her ser vi at Seljeseth koplar tillit til sjølve teksten, at den som les skal sleppe å uroe seg for å ha gått i glipp av noko, heller enn å snakke om tillit til forvaltninga generelt. Når forvaltningslovutvalet skriv om bakgrunnen for å lovfeste eit krav og klarspråk, er det befolkninga sin  «generelle tillit til forvaltningen » som er i fokus; god kommunikasjon og informasjon gjer den enkelte si rettsstilling føreseieleg, eit fungerande demokrati med ei opplyst befolkning, ei effektiv forvaltning med brukarvenlege tenester, jf. s. 178. Dette er sjølvsagt også viktige verknadar av klarspråk, men det handlar ikkje om kva tillit lesaren har behov for å kjenne i møte med den enkelte tekst.

I kapittelet om rettssikkerheitsmessige konsekvensar av forslaget til ny forvaltningslov, vert § 8 brukt som døme på at utvalet gjennomgåande har lagt vekt på omsyn til god og tillitvekkjande forvaltning. Her heiter det at eit forståeleg språk er ein føresetnad for effektivt å kunne formidle bodskapar til borgaren, og dermed ein føresetnad for godt samarbeid og for å setje borgaren i stand til å ivareta sine interesser. Dette kan igjen forhindre misforståingar og redusere behovet for rettleiing jf. s. 557. Utvalet ser altså klarspråk som eit verkemiddel for å auke borgarane si rettssikkerheit, men korleis bør ein gå fram for å skrive eit slikt  «forståelig språk »? Ifølgje Seljeseth er det ikkje nok at forvaltninga formulerer seg enklare i møte med privatpersonar enn i møte med profesjonelle, slik utvalet skriv: For å kommunisere klårt, må forvaltninga finne ut kva sakkunnskapar ein kan forvente at lesaren allereie har, kva kunnskap teksten må formidle og korleis dette kan formidlast må ein måte som gir meining utanfor eige fagfelt.

Også myndigheiter misforstår einannan

Eit anna poeng Seljeseth har, er at det ikkje berre er borgarane som har behov for at forvaltninga kommuniserer klårt. Også i kommunikasjonen mellom ulike myndigheiter kan det oppstå misforståingar og uklarheiter som kostar samfunnet tid og pengar. Merknadane til § 8, derimot, seier at føresegna gjeld kommunikasjon med borgarar. Vidare heiter det at føremålet med føresegna er at det skal vere enkelt for borgarar å forstå innhaldet i meldingar frå forvaltningsorgan., jf. s. 571.

På den eine sida ser vi her at sjølv om ordlyden i § 8 ikkje seier noko om klarspråket sin funksjon, så er det kanskje mogleg å tolke inn eit krav om kva ein tekst skriven i klarspråk skal setje lesaren i stand til. Føremålet med andre ledd, heiter det i merknadane, er at det skal vere enkelt å forstå innhaldet i meldingar frå forvaltninga, særlig slik at det ikkje er naudsynt med meir rettleiing eller å søkje profesjonell juridisk hjelp. Om ein tolkar § 8 i lys av dette føremålet, vil kravet til klarspråk i § 8 svare til definisjonen Språkrådet refererer til: At mottakarane  «lett forstår avsenderens mening og kan bruke dokumentet første gang de ser det. » Ei liknande forståing av klarspråk kjem til uttykk i NOU-en sitt kapittel om tydinga av godt språk i offentleg forvaltning:  «Når språket er klart, øker sannsynligheten for at borgeren får den hjelpen han eller hun ønkser, når den ønskes », jf. s. 178.

På den andre sida er det framleis berre borgaren si forståing der er snakk om i merknadane, medan kommunikasjonen mellom ulike forvaltningsorgan og ansvarsområde ikkje er eit tema. Det er borgaren som skal forstå innhaldet, som skal få den hjelpa som trengs. Som sagt er føresegna plassert i kapittelet for allmenne reglar, men er forvaltninga også forplikta til å bruke klarspråk i intern kommunikasjon eller når offentlege myndigheiter kommuniserer seg imellom, eller gjeld kravet kun for forvaltningsorganet sin kommunikasjon med borgarane?

Det er ikkje noko i ordlyden som står i vegen for å legge ei slik tolking til grunn. Merknadane til § 8 byrjar med å slå fast at føresegna gjeld kommunikasjon med borgarar, men vidare heiter det at føresegna gjeld for all verksemd i forvaltninga, jf. s. 570. I kapittelet om kva krav ein bør stille til språket i offentleg forvaltning, kjem utvalet inn på dei krava som allereie gjeld for språket i forvaltninga. Ifølgje utvalet skal forvaltninga bruke ein korrekt, klårt og moderne språk, og det bør også vere eit mål å formulere seg så enkelt og lettfatteleg som mogleg. Desse krava gjer seg ifølgje utvalet gjeldande i alle slags situasjonar;

 «når forvaltningen yter veiledning, driver utredning, treffer og begrunner enkeltvedtak, utformer forskrifter og annet regelverk og i forvaltningens virksomhet ellers », jf. s. 179.

Dermed kan ein nok trygt legge til grunn at kravet til klarspråk etter § 8 ikkje berre gjeld i kommunikasjon med borgaren. Likevel kunne nok førearbeida vore tydelegare på dette punkt, og synt større medvit om følgjene av ei slik forståing av § 8. Går vi for eksempel til kapittelet om administrative og økonomiske konsekvensar av lovforslaget, blir det peikt på at regelen om tilpassa språk i § 8 kan innebere administrative kostnadar. Dette vil på den andre sida gi grunnlag for samarbeid mellom borgar og forvaltning, som igjen kan leie til meir effektiv sakshandsaming, jf. s. 560. Det vert ikkje sagt noko om at klarspråk også kan bidra til betre samarbeid mellom ulike myndigheiter, eller kva dette kan få å seie for administrative kostnadar og effektivitet.

Klarspråk i rettleiing og grunngjeving

I NOU-en er operasjonaliseringa av kravet til klarspråk særleg knytt til føresegnene om rettleiing og grunngjeving. I merknadane til ny § 14 om rettleiingsplikt heiter det til dømes at rettsreglar og forvaltningspraksis må bli forklart så borgaren forstår innhaldet:

 «Rettsregler og praksis må forklares på en måte som gjør det mulig for borgeren uten vesentlige tilleggsundersøkelser å forstå innholdet. Veiledningen må skje i tråd med reglene om klart, presist og brukerrettet språk, jf. utk. § 8 », jf. s. 574.

Kravet til rettleiinga minner om den definisjonen av klarspråk Språkrådet refererer til, om at eit dokument skrive i klarspråk skal setje mottakaren i stand til å bruke informasjonen med det same. Kravet stemmer også overeins med det som har blitt presentert som føremålet med § 8; at borgaren skal klare seg utan ytterlegare rettleiing. Ser ein § 14 og § 8 saman, vil lova altså også seie noko om klarspråket sin funksjon; på kva måte borgaren skal kunne gjere seg nytte av informasjonen.

I merknadane til ny § 48 om krav til grunngjeving av enkeltvedtak, blir det også gjort ei kopling til kravet om klårt språk i § 8:

 «[B]egrunnelsespliktens formål [...] er å kunne forklare sakens utfall for parten. Forvaltningsorganet skal, så langt det er praktisk mulig, ta hensyn til partens behov og forutsetninger for å forstå vedtaket. Begrunnelsen skal utformes i klart språk, se utk. § 8 annet ledd. », jf. s. 604.

Igjen ser vi at funksjonen til § 8 vert tydeleggjort når ein ser føresegna i samanheng med andre reglar for sakshandsaminga. Likevel er det ikkje presisert kva grunngjevinga skal setje borgaren i stand til å gjere, korleis utforminga av grunngjevinga skal setje borgaren i stand til å ivareta sine interesser. I kapittelet om at forvaltninga skal vere open, tilgjengeleg og forståeleg heiter det at ei god grunngjeving i eit klårt språk set borgaren i stand til å forstå kva som skjer og kvifor, som igjen aukar sjansen for at sakshandsaminga og den enkelte avgjersle vert oppfatta som rettferdig, jf. s. 145. Igjen synast fokuset å vere på å formidle ein bestemt bodskap til borgaren, og korleis dette kan skape tillit til forvaltningssystemet, heller enn kva nytte borgaren skal ha av informasjonen.

 

Lenke til NOU 2019: 5 Ny forvaltningslov.

Lenke til Ida Seljeseth sin kronikk i Morgenbladet.

 

Under Lovkonferansen 2019 vil Ida Seljeseth, som er stipendiat ved Institutt for lingvistiske og nordiske studier halde foredraget Hva skjer med loven når den digitaliseres? Et retorisk og tekstvitenskapelig perspektiv.

Tid: 5. juni kl. 09:05.  Stad: Universitetets aula.

 

Av Sunniva Rebbestad
Publisert 4. juni 2019 10:42 - Sist endra 4. juni 2019 10:42