MarIus 539: EØS-rettslige krav til miljøtilstanden i kystvann Om vanndirektivets betydning for fiskeoppdrett i sjø

Forfatter: Anne Lodding Gabrielsen

Omslag

MarIus 539 EØS-rettslige krav til miljøtilstanden i kystvann Om vanndirektivets betydning for fiskeoppdrett i sjø

Det er knyttet miljøutfordringer til fiskeoppdrett i sjø, blant annet i form av påvirkning på vannkvaliteten i områder der det drives havbruk. Denne påvirkningen skjer gjennom utslipp av oppløste og partikulære organiske forbindelser som fôrrester og fekalier, løste uorganiske næringssalter som nitrogen og fosfor, miljøgifter fra oppdrettsfôret, kobber brukt som impregneringsmiddel, legemidler, og dessuten mikroplast fra slitasje på anleggene. 

En betydelig del av den miljømessige reguleringen av fiskeoppdrett tar derfor sikte på å beskytte vannmiljøets kvalitet. Det har blant annet gitt seg utslag i regler om at tildeling av lokalitetstillatelse bare kan gis om den er «miljømessig forsvarlig», krav om at miljøtilstanden ved etablering, drift og avvikling av virksomheten dokumenteres, og oppryddingsplikt ved avvikling av fiskeoppdrettsvirksomhet. 

EØS-avtalen  inneholder bestemmelser som skal sikre miljøet. I avtalens vedlegg XX, som omhandler miljø, finner vi vanndirektivet (direktiv 2000/60/EF). Temaet i denne fremstillingen er plikten etter direktivet til å forebygge forringelse av miljøtilstanden i kystvann og kravets betydning for reguleringen av fiskeoppdrett i Norge. Etter EØS-avtalen art. 8(3) bokstav a får imidlertid bestemmelsene i avtalen, med mindre noe annet er bestemt, bare anvendelse for varer som dekkes av kapittel 25 til 97 i det harmoniserte system for beskrivelse og koding av varer (HS). Hverken villfisk eller oppdrettsfisk omfattes av disse kapitlene, og EØS-avtalen kommer dermed ikke til anvendelse på disse varene, med mindre avtalen selv gir et særskilt grunnlag for det. 

Et viktig spørsmål i den videre fremstillingen er derfor om EØS-avtalen krever at det stilles vannkvalitetskrav til fiskeoppdrettssektoren. Som vi skal se under, er svaret på dette spørsmålet bekreftende – sektorovergripende krav til vannmiljøets kvalitet gjelder fiskeoppdrett på samme måte som for annen næringsutøvelse. Det innebærer, i tråd med homogenitetsmålsettingen, at de EØS-rettslige kravene til miljøtilstanden i vannforekomstene er som de EU-rettslige, også på dette feltet. Videre blir spørsmålet hvilken betydning kravene har for tolkningen og anvendelsen av bestemmelser gitt av norske myndigheter. 

Hverken vanndirektivet eller annen miljølovgivning i EU regulerer fiskeoppdrett direkte. Likevel har flere av unionens miljørettsakter, som vanndirektivet, betydning for tildeling av tillatelse til denne formen for virksomhet i EU, og for driften og avviklingen av den. Direktivet har en økosystembasert tilnærming, og tar derfor utgangspunkt i vannresipientenes miljøtilstand – vannmiljøets kvalitet – snarere enn de utslippene og den forurensingen som tilføres resipientene. Direktivet oppstiller ambisiøse miljømål som tar sikte på å oppnå god tilstand i alle.

EØS-avtalen inneholder flere slike grunnlag. Eksempelvis er fisk særskilt regulert i protokoll 9, jf. artikkel EØS-avtalen artikkel 20. Protokollen omfatter bestemmelser om handel med fisk og andre produkter fra havet, samt statsstøtte innenfor fiskeri- og havbrukssektoren. Også EUs mat- og veterinærregelverk, som har stor betydning for fiskeri- og havbruksnæringen, er tatt inn i EØS-avtalen.

Ingen av de nevnte regelverkene har betydning for denne avhandlingens tema, og vil derfor ikke behandles nærmere i den videre fremstillingen. Generelt kan det sies at fiskeri og havbruk er et område som i stor utstrekning er påvirket av EUs regelverk. I NOU 2012: 2 Utenfor og innenfor – Norges avtaler med EU (Europautredningen) ble feltet omtalt som et område der «Norge virkelig kan sies å være utenfor og innenfor EU på en gang», se s. 666.  Premisset drøftes i kapittel 2.  Dette behandles i kapittel 3 og 4.

Avhandlingen inneholder ingen uttømmende analyse av hvordan direktivkravene påvirker bestemmelser gitt av norske myndigheter, som direkte eller indirekte har betydning for vannkvalitet. Den tar for seg kravenes innvirkning på flere sentrale oppdrettsbestemmelser gitt av nasjonalt opphav med betydning for miljøtilstanden i kystvannsforekomster.  For mer om temaet, se for eksempel Commission Staff Working Document (2016), On the application of the Water Framework Directive (WFD) and the Marine Strategy Framework Directive (MSFD) in relation to aquaculture. Se eksempelvis Bugge (2019) s. 357 eller Langlet og Mahmoudi (2016) s. 224.10 MarIus No. 539 EØS-rettslige krav til miljøtilstanden i kystvann Europas vannforekomster innen nærmere angitte frister, og å forebygge forringelse av miljøtilstanden i alle vannforekomster. Dette innebærer at forringelse av miljøtilstanden i utgangspunktet er forbudt, og at ny aktivitet som kan medføre forringelse ikke kan tillates, med mindre kriteriene i direktivet er oppfylt. 

Hoveddelen av fremstillingen er en analyse av hvordan dette forbudet mot forringelse av miljøtilstanden i kystvann, med tilhørende unntak, påvirker reguleringen av norsk fiskeoppdrett.

Formålet er å bringe på det rene hvilke krav EØS-retten stiller og å analysere hvordan disse kravene virker inn på tolkningen og anvendelsen av oppdrettsbestemmelser gitt av norske myndigheter, samt hvilken betydning kravene skal gis ved fastsetting av vilkår i individuelle tillatelser gitt med hjemmel i disse. 

Avhandlingen tar for seg vanndirektivets betydning for reguleringen av en næring som utøves i overflatevannsforekomster i kystvann. Dette setter visse rammer for hva fremstillingen skal omfatte. Flere aktuelle spørsmål knyttet til miljøpåvirkning og oppdrett ikke blir behandlet, herunder lakselus og genetisk påvirkning fra rømt oppdrettsfisk (begge gjerne omtalt som biologisk påvirkning på villfisk). Dette fordi påvirkning på villfisk ikke har betydning for vurderingen av miljøtilstanden i kystvann etter direktivet. Vi kommer tilbake til direktivets klassifiseringssystem i avsnitt 3.2.  «Miljøtilstanden» og «vannkvaliteten» i forekomstene, samt «vannmiljøets kvalitet», brukes som synonymer i den videre fremstillingen. Lagt til grunn av EU-domstolen i storkammersaken C-461/13 Weser. Avgjørelsen blir utførlig behandlet i kapittel 3.  

Systemet for tildeling av tillatelser er utformet med utgangspunkt i at det er nedlagt et generelt forbud mot å drive akvakulturvirksomhet, som akvakulturloven gir forvaltningen kompetanse til å gjøre unntak fra. Ved tildeling av tillatelser fastsettes det både rettigheter og plikter for oppdretterne. Disse fremgår dels av det aktuelle enkeltvedtak og dels av det generelle regelverket. Vi kommer nærmere tilbake til dette konsesjonssystemet i kapittel 4.

Miljøtilstanden i vannforekomster hvor det drives oppdrett i sjø vurderes, som vi skal se, bare etter de kvalitetselementene som etter direktivets vedlegg V inngår i kystvann, nemlig: planteplankton, makroalger og angiospermer og bunnlevende virvelløse dyr (biologiske kvalitetselementer), tidevannssystem og morfologiske forhold (hydromorfologiske kvalitetselementer), spesifikke syntetiske forurensende stoffer og spesifikk ikke-syntetiske forurensende stoffer (fysisk-kjemiske kvalitetselementer), jf. direktivets vedlegg V.

Emneord: EØS-rett, Miljørett, miljø og klima Av Forfatter: Anne Lodding Gabrielsen
Publisert 29. jan. 2021 11:31 - Sist endret 28. mai 2021 14:44