MarIus 555: EU-rettens krav om uavhengig reguleringsmyndighet for energi

En studie av europeiseringen av norsk kraftmarkedsregulering

Bildet kan inneholde: font, elektrisk blå, merke.

MarIus 555 forside

EUs tredje energimarkedspakke ble innlemmet i EØS-avtalen i 2018, og i norsk rett i 2019. En sentral del av pakken er det tredje elektrisitetsdirektivet, som inkluderer et krav om å opprette av en uavhengig nasjonal reguleringsmyndighet.Kravene direktivet stiller til organiseringen av reguleringsmyndigheten, er omfattende og dels tekniske. Overordnet kan kravene deles inn i tre typer: organisatoriske og funksjonelle krav, og kompetansekrav. Disse gruppene av krav er nærmere behandlet i kapittel 2. Gjennomføringen av direktivets krav ble i Norge gjort ved at Reguleringsmyndigheten for energi (RME), som tidligere var en avdeling i Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE), ble utskilt som en enhet med særskilt uavhengig status, unntatt instruksjonsmyndighet ved utøvelsen av tillagt myndighet. Videre ble Energiklagenemnda opprettet som uavhengig klageinstans for behandling av klager på RMEs vedtak. Tidligere ble slike klager behandlet av Olje- og energidepartementet (OED). Det ble fra lovgivers side lagt til grunn at denne ordningen oppfylte direktivets uavhengighetskrav. ESA har i brev til OED i oktober 2020 reist spørsmål ved om Norges gjennomføringsmåte oppfyller direktivets krav. Det er ikke innledet en formell traktatsbruddprosedyre, men en slik henvendelse er i praksis.

I denne avhandlingen vil jeg fastlegge innholdet i EU-energirettens krav til organiseringen og tildelingen av kompetanse til nasjonale energiregulatoriske myndigheter, og vurdere om den norske gjennomføringen av kravene er i samsvar med EU-retten. Kravet om at det skal opprettes en uavhengig regulatorisk myndighet som skal ha ansvaret for visse funksjoner, har sin bakgrunn i overordnede politiske målsetninger i EU om effektivisering (også kalt liberalisering) og integrering av det europeiske kraftmarkedet. Tanken er en idé om et skille mellom den tekniske og rettslige reguleringen av kraftmarkedet og håndhevingen av dette regelverket på den ene siden, og politiske styringsfunksjoner på den andre. Reguleringsmyndighetens oppgave er det førstnevnte. ACER-forordningen forutsetter at den nasjonale reguleringsmyndigheten skal være ansvarlig for den nasjonale gjennomføringen av vedtakene til EU-byrået Agency for the Cooperation of Energy Regulators (ACER). Norges tilslutning til ACER utgjorde den største kontroversen ved gjennomføringen av tredje energimarkedsdirektiv i EØS-avtalen. Fra norsk side er nasjonal kontroll over energipolitiske virkemidler ofte vært fremhevet som viktig, og opprettelsen av ACER og RME har blitt hevdet å være en trussel for norske politiske interesser. Dette gjør at spørsmålet om EU-rettens krav til energiforvaltningen, og om norsk rett tilfredsstiller disse, har stor politisk betydning. Som følge av uavhengighetskravet har reguleringsmyndighetene blitt omtalt som «in practice detached from the traditional national public administration and made part of EU-wide regulatory cooperation», og RME som «ACERs underbruk i Norge».Spørsmålet om hvor langt uavhengighetskravet faktisk går, og hvilke endringer det pålegger Norge, påvirker derfor spørsmålet om hvilken betydning tredje energimarkedspakke har for Norge.

Selv om den offentlige debatten i Norge har fokusert på ACER, er byråets kompetansegrunnlag begrenset,og vedtakskompetansen gjelder kun der nasjonale reguleringsmyndigheter ikke blir enige seg imellom. ACERs kompetanse er subsidiær, mens de nasjonale regueringsmyndighetene er de primære håndheverne av det regulatoriske EU-rammeverket. En mulig årsak til denne kompetansefordelingen er EUs såkalte Meroni-doktrine, som stiller krav om klart definerte og begrensede kompetanser for EU-byråene. Dette systemet gjør at de nasjonale reguleringsmyndighetene er et interessant, om ikke understudert forskningsobjekt. Dersom man anser kravet om opprettelsen av RME som en myndighetsoverføring, vil rekkevidden av uavhengighetskravet og hvilke kontrollmuligheter som er i behold etter min mening også kunne ha betydning for spørsmålet om tilslutningen til tredje energimarkedspakke innebærer en «lite inngripende myndighetsoverføring» og dermed kan vedtas med alminnelig stortingsflertall. Dette er vurderingstemaet i den såkalte ACER-saken. For enkelthets skyld vil jeg kun vise til bestemmelsene i elektrisitetsdirektivet, selv om likelydende uavhengighetskrav følger av gassdirektivet. Drøftelsene er derfor også relevante for reguleringen av gassmarkedet. Jeg kommer i den løpende teksten til å bruke «reguleringsmyndighet», «nasjonal reguleringsmyndighet» og «regulator» om hverandre, med den samme betydningen.

Videre i kapittel 1 vil jeg gå nærmere inn på noen metodiske spørsmål. I kapittel 2 vil jeg redegjøre for det rettslige grunnlaget og bakgrunnen for uavhengighetskravet. I kapittel 3 vil jeg gjøre rede for uavhengighetskravets forhold til overordnede EU- og EØS-rettslige normer. I kapittel 4 og 5 vil jeg nærmere gå inn på henholdsvis organisatoriske og funksjonelle krav til organenes uavhengighet. Behandlingen av kravet til kompetanse vil være begrenset til å belyse sammenhengen med uavhengighetskravet. Bakgrunnen for denne avgrensningen er omfanget av oppgaver som direktivet krever at skal legges til reguleringsmyndigheten. En behandling av samtlige av disse ville vært umulig innenfor begrensningene avhandlingens ordgrense legger.

Av Alexander Sæthern
Publisert 17. feb. 2022 14:21 - Sist endret 19. aug. 2022 15:43