"Den norske IT-veien",
Rapport fra statsekretærutvalget for IT, januar 1996
Innlegg på debattmøte, 16.4.96 vedrørende "Den norske IT-veien".
Dag Wiese Schartum
Jeg vil konsentrere meg om den delen av rapporten som tar opp spørsmål vedrørende offentlig forvaltning, spesielt de forslag som legges fram på s 6973. Med min juridiske bakgrunn er det naturlig at jeg primært vurderer forslagene ut i fra grunnleggende rettslige prinsipper for styring i vårt samfunn. Stikkordene er særlig rettssikkerhet, men jeg vil også berøre spørsmål vedrørende demokrati og personvern.
Som en kort bakgrunn vil jeg si de rettslige spørsmål i forholdet mellom offentlig forvaltning og enkeltmennesket har fått økende oppmerksomhet de siste årene. Modernisering av forvaltningen i form av ekstensiv og intensiv IT-bruk, gjerne i kombinasjon med organisasjonsmessige endringer, er med på å endre rollene som myndighetsutøver og borger. Før stortingsmeldingen om Forvaltnings- og personalpolitikken i staten fra 1992, ble ikke prinsipper som rettssikkerhet og personvern engang nevnt da omstillingen innen offentlig sektor ble planlagt. Dette til tross for at store deler av den automatisering av enkeltsaksbehandling som skjedde siden 1960-årene og framover åpenbart stilte oss overfor nye rettssikkerhets- og personvernutfordringer.
I dag er disse utfordringene krystallklare. Likevel har ikke Statssekreærutvalget gjort stort mer enn å nevne at problemene eksisterer. Etter min mening er dette en alvorlig svakhet ved rapporten. Forholdet mellom publikum og forvaltning omtales riktignok flere steder under rubrikker som "brukerrettethet" og "samhandling". Dette legger etter min mening et rosenrødt og lite realistisk skjær over det som er et hovedelement i forvaltningens virksomhet, nemlig myndighetsutøvelse.
La meg understreke at jeg synes den positive holdningen til borgerne som brukervinklingen representerer er bra. Den må bare ikke få lov til å overskygge myndighetsutøvelsen og det faktum at det mellom borger og forvaltning regelmessig er interessekonflikt og uenighet. IT-anvendelser vil nettopp kunne forsterke eller på annen måte endre. Det er i slike mulige konfliktsituasjoner som ligger bak idéen om rettstaten og begrunnelsen for rettssikkerhetsgarantier.
Statssekretærutvalget stiller spørsmålet om vi kan stole på systemene, og minner om at systemer som svikter kan gi store økonomiske tap. Den beskrivelsen som utvalget i denne sammenhengen burde ha gitt, er de rettsstatlige utfordringer vi står overfor når forvaltningen endres som en følge av nye IT-anvendelser. Jeg skal gi noen stikkord som dere kan notere i margen av rapporten:
Foraltningenstjenestemennene kjenner bare i meget begrenset grad til innholdet av de automatiske prosedyrene som ligger til grunn for automatisert saksbehandling, og kan således ikke gi den veiledning til publikum som de er forpliktet til. Jo høyere automatiseringsgrad jo alvorligere er dette.
Forvaltningens saksbehandlingssystemer inneholder feil som kan gi omfattende konsekvenser for den enkelte. Systemene er i tillegg så store og komplekse at det er vanskelig å avdekke feilene. En gruppe mennesker fikk f.eks pensjonspoeng feilberegnet i 24 år før det ble oppdaget. Selv har jeg gjennomført en undersøkelse av det rettslige innholdet av edb-programmer som avdekket feil selv i små utsnitt av programkode som hadde vært i bruk i mer enn to år.
Gjennom sin IT-bruk får forvaltningen stadig større kontrollmuligheter overfor borgerne. Bør det settes noen grense for hvor gjennomkontrollert vårt samfunn skal være? Eller bør det minste stilles noen krav til kontrollvirksomheten. Bør det f.eks være like viktig å kontrollere i forhold til underforbruk av trygd og overoppfyllelse av skatt som i forhold til trygdemisbruk og skatteundragelser?
En generell innvending mot Statssekretærutvalgets rapport er fraværet av problematiseringer. Riktignok er det visse tilløp til diskusjon enkelte steder, men det blir med noen halvhjertede drøftelser på begrensede områder. Jeg må si at jeg langt foretrekker offentlige dokumenter som drøfter, avveier og konkluderer, framfor dokumenter med lite kritiske visjoner. En demokratisk debatt om forvaltningens bruk av IT, fordrer meningsbrytning. Derfor er et møte som dette prisverdig og nødvendig. Statssekretærutvalget kunne imidlertid ha bragt langt flere momenter til torgs, og burde ha gjort det, selv om valgene for framtiden dermed hadde fortont seg som mindre åpenbare enn det de gjør i rapporten.
Jeg skal nevne ett eksempel på hva jeg mener er en utillatelig snever presentasjon. På side 69 heter det under politikkpunktet 3.8.2: "Offentlig forvaltning bør systematisk bruke elektronisk informasjon i sitt informasjonsoppplegg overfor publikum, medier og næringsliv." Under tiltakspunktene heter det så at ODIN-tjenesten bør videreutvikles og at offentlig informasjon skal framstå som helhetlig og brukerrettet. Bra men hva betyr dette og hvilke konsekvenser kan en slik politikk få. Hvilke konsekvenser andre enn de som er beskrevet, er mulige og ønskelige?
La meg knytte noen spørsmål til denne politikkformuleringen. Når offentlig informasjon i stor grad kan nås gjennom nye medier hvordan kan det skje uten at det går på bekostning av det tradisjonelle informasjonsarbeidet? Vil informasjon ved hjelp av oppringing til talemaskiner, selvbetjeningsautomater og tekstvevsider gjøre det vanskeligere å få individuelle forklaringer fra godt kvalifiserte mennesker? Hva skal til for at slike elektroniske informasjonstjenester ikke skal føre til en trivialisering av rettsspørsmål, slik at tjenestene blir villedende i stedet for veiledende? Vil en omlegging av informasjonsarbeidet få organisatoriske konsekvenser? Hvorfor skal vi f.eks opprettholde et trygdekontor og ett ligningskontor i hver kommune dersom teknologien nyttes for aktivt å nå befolkningen uavhengig av geografisk avstand? Er det servicekontorene som ved hjelp av informasjons- og kommunikasjonsteknologi skal overta på den lokale forvaltningsarenaen? og kan de virkelig klare det og samtidig ivareta kravet til korrekt og kompetent saksbehandling?
La meg understreke at jeg faktisk er for bruk av elektronisk informasjon, men at det knytter seg så mange forbehold og vilkår til en slik satsing at den framstår som like problematisk som den er løfterik. Problemene ligger primært i kravene til en god behandling av enkeltmennesker og det faktum at flere "snille" servicetiltak kan vise seg å være riktig slemme. Informasjonsteknologien kan nok f.eks muliggjøre servicekontorer der alt er på ett sted. Men fri meg fra å få saken behandlet av saksbehandlere som er "eksperter" på trygd, skatt, bygningssaker, barnehager, folkeregisterering m.v. I valget mellom service og sakkunnskap vil nok jeg og mange med meg foretrekke spesialiserte eksperter framfor velmenende generalister.
Dette var mye kritikk fra en som vanligvis prøver å være positiv. Jeg skal derfor avslutte med å være konstruktiv. Først vil jeg til og med komme med litt ros:
Rapporten inneholder enkelte tilløp til visjoner om hvorledes demokratiske prosesser kan styrkes og påvirkes av informasjonsteknologien. Dette er viktige tilløp som med fordel kan ses i sammenheng med andre typer beslutningsprosesser i samfunnet. Teknologiens innvirkning på og potensialer for demokratiske og rettslige beslutningsprosesser bør m.a.o. ses i sammeneheng.
Statssekretærutvalget bør sørge for å supplere beskrivelsen i rapporten med en problemorientert gjennomgang av forholdet mellom borger og forvaltning. Det finnes en rekke mulige pragmatiske løsninger på konflikterende hensyn, og mange gode IT-løsninger som det vil være mulig å leve med.
Tenk ikke på ivaretakelse av borgerenes rettigheter i forhold til forvaltningen som noe som primært utgjør et hinder. Hensynet til rettssikkerhet og et akseptabelt personvern er f.eks i stor grad sammenfallende med spørsmålet om en akseptabel informasjonskvalitet i offentlig registre. Her er det derfor flere felles interesser.
Sist, men ikke minst, ivaretakelse av rettssikkerhet og personvern kan begrunne offensiv bruk av informasjonsteknologi. Derfor bør også visjonene suppleres ved å peke på teknologianvendelser som aktivt støtter opp under slike målsettinger. Et reservasjonsregister for å begrense bruk av personopplysninger en én mulighet som ser ut til å kunne bli realisert innen rimelig nær framtid. Almenn tilgang til forvaltningens saksbehandlingssystemer for simulering av enkeltvedtak, og innføring av edb-baserte rettslige informasjonssystemer til bruk for befolkningen er to store mulige satsinger som er et eksempel på IT i rettssikkerhetens tjeneste.