Skattereformen 1992 - en rettspolitisk og rettssosiologisk begivenhet

Artikkelen bygger på forfatterens innledning om temaet "Skattereformen og gjeldskrisen" på Gjendesheimseminaret i september 1991

Av Stipendiat Jens Petter Berg, IRI
Opprinnelig publisert i Kritisk Juss 1992 side 59-74

 

1. Innledning

Den lovreform som offisielt bærer navnet "Skattereformen 1992" - og i politiske miljøer og media er karakterisert som århundrets skattereform - trådte i kraft fom. 1. januar 1992. Lovreformen har medført en voldsom vitalisering av den åpne skattepolitiske diskusjonen i Norge, særlig med deltakelse av berørte næringslivinteresser, økonomiske og skatterettsdogmatiske fagmiljøer og - sjølsagt - de politiske partiene. Skattesystemets dobbeltrolle som instrument for finansieringen av offentlige utgifter og omfordeling av økonomiske goder innen befolkningen har derimot hittil langtfra påkalt noen brei rettspolitisk/rettssosiologisk forskningsinteresse i Norge.

Siktemålet med denne artikkelen er å gi leserne av "hefte for KRITISK JUSS" en bedre bakgrunn for å forstå hvilken interessant begivenhet skattereformen 1992 er i et rettspolitisk og rettssosiologisk perspektiv. Håpet er at dette kan stimulere til oppblomstring av slik forskning. De tradisjonelle rettsdogmatiske problemstillingene lar jeg derimot stort sett ligge urørte her.

Jeg tar utgangspunkt i en hypotese om at den konsensus som har båret fram skattereformen 1992, umuliggjorde lovgivning med sikte på dyptgripende omfordeling av disponibel formue og inntekt mellom betydelige grupper av skattytere. Rammen for denne artikkelen gir ikke anledning til mer enn nokså foreløpige betraktninger om denne hypotesen. Til gjengjeld vil jeg med utgangspunkt i hypotesen framheve noen av problemstillingene som er sentrale å utforske utfra et rettspolitisk og rettssosiologisk ståsted.

De viktigste stortingsdokumentene om skattereformen 1992 er:

  • NOU 1989:14 Bedrifts- og kapitalbeskatningen - en skisse til reform
  • St. meld. nr. 48 (1989-90) og Innst. S. nr. 5 (1990-91) om retningslinjer for reformer i bedrifts- og kapitalbeskatningen, og konsekvenser for personbeskatningen
  • Ot.prp. nr 35 og 70 (1990-91) og Innst. O. nr. 80 (1990-91) om skattereformen 1992
  • NOU 1991:17 Bedrifts- og kapitalbeskatningen Beskatning av formue og St. meld. nr. 12 (1991-92) Retningslinjer for reformer i formuesbeskatningen (vil bli behandlet våren 1992)
  • St.prp. nr 1 (1991-92) Skatter og avgifter til statskassen m/tilhørende Budjsett-innst. S
  • Ot.prp. nr. 3 (1991-92) og Innst. O. nr. 20 (1991-92) om skatteopplegget for 1992 - Lovendringer
  • Ot.prp. nr. 16 (1991-92) og Innst. O. nr 33 (1991-92) om oppfølging av skattereformen 1992, samt Innst. O. ?? (1991-92) som er ventet i mars 1992
  • Ot.prp. nr. 25 (1991-92) og Innst. O. nr. 35 (1991-92) Skattelempninger i forbindelse med salderingsproposisjonen for 1992.

 

2. Konsensus som skranke mot dyptgripende endringer

2.1 Generelle betraktninger

Siden tidlig på 70-tallet har den parlamentariske situasjonen i Norge vært slik at ingen regjering har kunnet påregne at kontroversiell lovgivning ville overleve et skifte av regjerende koalisjonspartnere. Konsensus (enighet) har følgelig vært oppskriften for gjennomførbart politisk reformarbeid.

Det var derfor ingen tilfeldighet at regjeringen Harlem Brundtland betonte nødvendigheten av brei politisk enighet dersom stabile rammebetingelser for næringslivet skulle oppnås, da sammendraget av Aarbakkegruppens forslag til skattereformen 1992 ble gjengitt i Nasjonalbudsjettet for 1990 (St.meld. nr. 1 for 1989-90, kapittel 9) høsten 1989. Invitten til konsensus ble ikke skuslet bort da regjeringen Syse overtok roret etter stortingsvalget samme høst. De viktigste lovvedtakene våren 1991 bar følgelig preg av breie kompromisser mellom DNA, Høyre og mellompartiene. Bare FrP og SV valgte å profilere sine hjertesaker til fortrengsel for konsensuspolitikk.

Mange husker vel fortsatt den smule parlamentariske røre som oppsto rett før jul i fjor da Høyre i forbindelse med salderingen av statsbudsjettet for 1992 forsøkte å presse gjennom bl.a. en mer utvannet delingsmodell for næringsdrivendes inntekt enn KrF kunne akseptere av fordelingspolitiske hensyn. Under behandlingen av skatteopplegget for 1992 tidligere på høsten hadde Høyre fått mellompartiene med på å halvere formuesskatten for de 2-3.000 personlige skattytere som har en skattbar nettoformue på rundt kr 500.000 eller mer. Dette hadde tydeligvis gitt Høyres skattepolitikere blod på tann. Men partiets skvisforsøk mot sine gamle koalisjonspartnere feilet stygt: stilt overfor KrFs trussel om å "gulpe opp igjen kamelen" om halvering av formuesskatten for de mest velbeslåtte, måtte Høyre gjøre retrett medbringende kun noen små ekstra sukkerbiter for å lette fordøyelsen av den såkalte delingsmodellen, jf. nærmere nedenfor om denne.

Hypotesen om at de breie kompromissene om skattereformen 1992 innebærer at denne ikke vil medføre noen dyptgripende omfordeling av disponibel formue og inntekt mellom betydelige grupper av skattytere, er forsåvidt ikke særlig original: "Alle" har kunnet lese seg til at dette også er både 2 x regjeringen Harlem Brundtland og Syseregjeringens grovt sett sammenfallende framstilling av målene for reformen. Stikkordmessig kan denne framstillingen gjengis slik:

  • Frikopling av reforminnhold og samlet skattetrykkresultat
  • Breiere skattegrunnlag (for deler av kapital- og bedriftsbeskatningen) kombinert med lavere skattesatser
  • Mer nøytralitet i beskatningen (herunder fradragsretten) mellom alternative økonomiske aktiviteter
  • Mer symmetri mellom inntektsbeskatning og fradragsrett knyttet til innvinning og oppofrelse av skattepliktige goder (fordeler)
  • Administrative forenklinger i skattesystemet.

Når det gjelder det første målet er nok sammenfallet mellom DNA og Høyre mindre treffende som en beskrivelse av deres respektive intensjoner, men derimot passende som en beskrivelse av produktet av den politiske prosessen: Skatteopplegget for 1992 gir til illustrasjon mer samlet skatte- og avgiftslette til befolkningen enn Willochs regjeringer klarte å gjennomføre i hele stortingsperioden 1981-85.

Fra en velferdspolitiskøkonomisk synsvinkel er det som kjent antatt å være en illusorisk drøm å kunne reformere skattesystemet slik at alle får det bedre, men ingen får det verre (noe sosialøkonomene betegner som Paretooptimalitet). I vedlegg 1 til NOU 1989:14 gir professor Agnar Sandmo en for ikke-økonomer meget lærerik utlegging om disse spørsmålene. Sammenholdt med det faktum at vi i 100 år har hatt skatteevneprinsippet som sentral rettsnorm for inntektsbeskatningen, er det interessant å konstatere at sjøl de mest konservative politikere har måttet akseptere - iallfall offisielt - at de rikeste må avstå noen goder for at det skal bli noe å dele ut til de fattigste.

 

2.2 Oversikt over de hittil avskallede bitene av skattereformen

Hypotesen om konsensuspremissens innvirkning på innholdet av skattereformen 1992 lar seg trolig langt på vei verifisere gjennom den rekke av kontroversielle enkeltforslag som hittil enten er blitt avvist, eller kraftig modifisert gjennom den politiske prosessen fram mot endelig lovvedtak. Jeg nøyer meg her med å trekke fram følgende enkeltforslag:

  • Regjeringen Harlem Brundtland med støtte fra SV ønsket i utgangspunktet å skjerpe formuesbeskatningen for å motvirke de uheldigste fordelingspolitiske utslag av lempning i kapitalbeskatningen, samt motvirke såkalte innlåsningsvirkninger, men ble langt på vei overkjørt av et borgerlig flertall. Formuesskatten for aksjeselskaper er nå fjernet, og for personer er den blitt kraftig redusert. (Endelig oversikt over formuesskatten i skattereformen 1992 vil vi først få i løpet av våren 1992.)
  • DNA med støtte av SV ønsket videre å fjerne eller i hvert fall endre den såkalte 80-prosentregelen i Statsskattevedtaket, som innebærer at samlet formues- og inntektsskatt (herunder trygdeavgift, men ikke toppskatt) for personlige skattytere ikke på noe progresjonstrinn overstiger 80 % av inntekten ved statsskatteligningen. Regelen har hittil fungert slik at de ganske få tusen skattytere som sitter på store nettoformuer, men har klart å trylle bort mesteparten av sin nettoinntekt, har sluppet å betale nevneverdig formuesskatt. Også dette forslaget ble avvist av det borgerlige flertallet, som under høstens budsjettbehandling heller ikke gikk med på at trygdeavgiften skulle holdes utenfor ved skattenedsettelsen.
  • Den såkalte "delingsmodellen" innebærer at overskuddet i enkeltpersonforetak, ansvarlige selskap (ANS), og AS med få, men aktive aksjonærer (aktive deltakere), skattlegges etter en nokså innfløkt oppdeling i en personinntektsdel, som skal skattlegges brutto på samme måte som arbeidsinntekt, og en alminnelig inntektsdel, som skal skattlegges netto, dvs. som vi kjenner reglene fra før. Med delingsmodellen ønsket Aarbakkegruppen å løse problemet som har vært en mare for alle finansministre siden slutten av 70-tallet: hvordan man kunne få redusert de næringsdrivendes fradrag for private gjeldsrenteutgifter, og hvordan man skulle få de næringsdrivende til å betale trygdeavgiftsbeløp som monner til folketrygden (i motsetning til lønnstakere kunne næringsdrivende tidligere trekke omlag 85 % av sine samlede gjeldsrenteutgifter fra det beløp trygdeavgift ble beregnet av). Delingsmodellen var det enkeltforslaget som fikk hardest medfart på Stortinget. Etter intens dragkamp mellom DNAs gruppe og den borgerlige opposisjonen ble det i Innst. O. nr. 80 oppnådd enighet om en nokså utvannet versjon av delingsmodellen, som endog skulle ha en prøvetid på 2 år. Som nevnt foran ble delingsmodellen etter intenst press fra Høyre ytterligere utvannet like før jul i fjor. De fordelingspolitiske konsekvensene av disse kompromissene er det foreløpig vanskelig å overskue. Fordelingspolitisk var de tidligere reglene pill råtne, så verre kan profilen neppe ha blitt. Man bør imidlertid sende en varm tanke til ligningsetaten, som må leve med beregningsregler som er mer infløkte enn noensinne på dette feltet!!
  • I tråd med Aarbakkeutredningen foreslo regjeringen Harlem Brundtland å sanere de fleste såkalte skattekredittordningene, altså ordninger som ga næringsdrivende med full regnskapsplikt adgang til å skyve skattebetalingsforpliktelser foran seg, ofte i det uendelige. Grovt sett gikk alle forslagene her gjennom, bortsett fra at Høyre klarte å kjempe fram tilslutning til en nokså kosmetisk - og håndverksmessig klønete - avsetningsordning for tap på utestående fordringer. For å holde trykket nede fra et bekymret næringsliv, måtte imidlertid stortingsflertallet liberalisere de allerede nokså rundhåndede forslag til overgangsregler for avvikling av etablerte skattekreditter.

Jeg nevner også at det i skrivende øyeblikk er høyst usikkert om det blir flertall for det ennå ubehandlede spørsmålet om innføring av kontinuitet i beskatningen ved generasjonsskifter i næringslivet, altså bortfall av ordningen med at arvingen(e) kan skrive opp verdien av arvede driftsmidler til omsetningsverdi pr. arvefallet, og starte avskrivningene forfra igjen, jf. sktl. þ 42 annet ledd. Gjeldende regler kan betraktes som den moderne versjon av Sareptas krukke fra gresk mytologi, og det er på sett og vis litt av en gåte at regelen overlevde DNAs glansperiode før 1965! Både i 1975 og 1981 ble nokså identiske forslag som det som nå er framlagt, vedtatt ikke-behandlet. Dette skyldes trolig at stortingsflertallet fant forslaget uspiselig, men likevel gikk med på å begrave det i stillhet.

Slike parlamentariske prosesser som skattereformen 1992 har vært gjennom passer godt som kasus for den analysemodell som Thomas Mathiesen i "Retten i Samfunnet" bruker for å underbygge sitt paradigme om at retten ikke er et egnet instrument til dyptgripende endring av maktforhold eller økonomiske levekår mellom grupper av befolkningen.

 

3. Nøytralitet istedenfor rettferdighet gjennom skattesystemet?

Nøytralitet er en av nøkkelbegrepene til forståelsen av skattereformen 1992. Med dette menes at den relative lønnsomhetsvurdering av ulike beslutningsalternativer for de økonomiske aktørers disposisjoner skal være den samme før og etter skatt. I utgangspunktet var det bare for kapital- og bedriftsbeskatningen at nøytralitet ble framholdt som en av hovedmålene, jf. foregående avsnitt. For personbeskatningens del viftet regjeringen Harlem Brundtland ved presentasjonen av Aarbakkeutredningen i Nasjonalbudsjettet for 1990 ganske tydelig med velkjente fordelingspolitiske faner. Og i startfasen av den parlamentariske prosessen ble det nikket bifallende i de fleste leire. Følgende passus hadde en enstemmig finanskomité faktisk ikke motforestillinger mot å gjengi i sin innstilling om den seinere framlagte stortingsmelding om skattereformen:

"(...) Det vil være departementets klare forutsetning at omfattende reduksjoner av de høyeste marginalskattesatsene bare vil være fordelingspolitisk akseptabelt dersom det kobles med en reell skatteøkning for store formuer, eiendommer eller andre fordeler som i dag bare i liten grad beskattes og som i særlig grad gjelder høyinntektsgruppene." (Innst. S. nr. 5 for 1990-91, s. 9, 2. spalte.)

Til sjuende og sist skulle det altså likevel bare bli brei oppslutning om omfattende reduksjoner av de høyeste marginalskattesatsene, derimot ikke flertall for den kompenserende skatteskjerpelse for store formuer.

Nøytralitetsmålsettingen synes i det hele tatt å ha satt sitt bumerke på skattereformen 1992 i en langt større grad enn man kunne forvente at en DNA-stortingsgruppe i skiftevis posisjon og opposisjon ville gå med på. Etter mitt skjønn er det imidlertid en feilslutning å hevde at stortingsflertallet med dette har oppgitt å omfordele rikdom gjennom skattesystemet. Jeg vil som en positiv hendelse framheve at DNA gjennom sin holdning har bidratt til å fjerne en del illusjoner i skattepolitikken.

En av de største illusjonene i etterkrigstida har vært forestillingen om at skattesystemet faktisk har virket omfordelende m.h.t. levegoder mellom fattige og rike. Etter at Rolf Aaberge og Steinar Strøm i Økonomiske analyser nr. 2 - 1989 la fram beregninger som viste at det på papiret progressive skattesystemet i virkeligheten fungerte slik at skattytere med de høyeste bruttoinntektene hadde den laveste netoinntekten - altså at skattesystemet virket etter et omvendt Robin Hoodprinsipp - ble på mange måter en avgjørende premiss lagt for den politiske tilslutningen skattereformen 1992. Og da Aarbakkegruppen seinere i sin utredning påviste at rederinæringen faktisk ikke betalte nevneverdig skatt, og gjennom skattekredittene var en subsidienæring som gikk jordbruket en høy gang, ble det for alvor utløst en slags skattepolitisk vårløsning i Norge. Riktignok klarte Rederiforbundet seinere gjennom en velregisert lobbykampanje å berge deler av skattesubsidieringen (20 % avskrivningssats for skip mot foreslått reduksjon fra 30 til 10 %). Men rederne fikk stryk av det øvrige næringslivet, som med NHO i spissen signaliserte at det var på høy tid å sette strek for denne avarten av sosialdemokratisk fordelingspolitikk som rederne hadde nytt godt av. At redernes anseelse ikke er hva den engang var, illustreres for øvrig utmerket gjennom at det så seint som 28. januar i år var et stort oppslag i Aftenposten som gjaldt 1990-ligningen under overskriften "Skatten fra rederiene nesten i null."

Den økte vektleggingen på bruttoskatter i det nye skattesystemet, kombinert med bibeholdet av betydelig økte klasse- og minstefradrag i nettoinntekten, viser at det fortsatt er en ikke ubetydelig fordelingspolitisk profil i skattesystemet.

Sjøl om vi med skattereformen 1992 har kvittet oss med regler som har virket motsatt av å bidra til mer fordelingsrettferdighet, er reformen slik jeg ser det likevel en skuffelse når det gjelder utjevningspolitisk nytenkning utover det man kan kalle et "Samling i bånn"-perspektiv. De nye reglene om ligning av aktive deltakere er heller ikke fri for vridningseffekter. Noe av dette kommer jeg tilbake til nedenfor.

 

4. Skattereformen 1992 som EF-forberedende tiltak

At skattereformen 1992 må ses på som en tilpasning til internasjonaliseringen av næringslivet generelt, og til EF spesielt, kommer ganske godt fram gjennom følgende sitat:

"Utviklingen mot større integrasjon med frie faktorbevegelser mellom landene legger begrensninger på utformingen av den nasjonale beskatningen. (...) Dette kan tale for å benytte lavere skattesatser på kapitalinntekter enn på andre inntekter." (NOU 1989:14, s. 16, 2. sp. nederst.)

Utvidet skattegrunnlag og lavere skattesatser - en bærebjelke for skattereformen 1992 - har også vært klare kjennetegn ved tilsvarende reformer i land Norge gjerne sammenligner seg med: USA, Storbritannia og Sverige, Danmark og Finland.

 

5. Oversikt over andre stridstemaer og ikke-temaer i debatten om skattereformen 1992

5.1 Interessante perspektiver som faktisk kom for dagen

a) Dessertgenerasjondebatten

En av de mest interessante påstandene som ble framsatt i debatten om skattereformen 1992, var hypotesen om at personbeskatningsbiten av reformen innebar at gjeldfrie 50-åringer nå avviklet ordningen med ubegrenset gjeldsrentefradrag for å bruke provenyet (de offentlige skatteinntektene) til å sette ned sin egen marginalinntekts- og formuesskatt. Det er iøynefallende at stortingsflertallet langt fra har bevilget samme rause overgangsregler for gjeldsbelastede privatpersoner som for næringsdrivende som vasser i skattefrie fondsavsetninger. En foreløpig hypotese fra min side er at dette er en illustrasjon på hva forskjellen mellom makt og avmakt betyr i tautrekkingen om skattereglenes utforming.

 

b) Bruttoskattdebatten

Bruttoskattdebatten startet egentlig allerede da den bruttoskatten som er blitt videreført gjennom skattereformen 1992, toppskatten, ble innført fom. 1988 (egentlig allerede fom. 1987, kamuflert som helsedelsavgift til folketrygden). Fra konservativt hold har kritikken mot bruttoskatten grunnet seg på de rikes tradisjonelle motvilje mot å avstå av sin velstand til fellesskapet, mao. frykt for omfordelingsvirkningene av reformen. Men det har også vært en utradisjonell kritikk, målbåret bl.a. av skattejurister med professor Ole Gjems-Onstad i spissen. Denne kritikken har gått på at bruttobeskatningen enten ikke tilsikter annet enn omfordeling av skattebyrder mellom lønnstakere og pensjonister, eller iallfall ikke vil gi andre resultater. Hensett til den skjebne delingsmodellen fikk på Stortinget, jf. foran, og den enkle sannhet at de næringsdrivende sjøl rår over om deres marginale inntekt skal nyttes til investeringer mv. eller til skattebetaling, er det ikke vanskelig å dele denne skepsisen til den fordelingspolitiske profilen av bruttoskatten.

 

5.2 Litt om de debattene som uteble

a) Kommandittselskapsdebatten

Helt fra næringslivet på slutten av 60-tallet gjenoppdaget de mulighetene som kommandittselskapsformen bød på når det gjaldt å skyve skatteforpliktelser foran seg gjennom eventyrlige avskrivningsfradrag på skipsandeler ervervet mot minimale kontantutlegg, eller - enda lønnsommere - for andre skattebetaleres regning ved at innbetalingen til selskapet var lavere enn den oppnådde skattenedsettelsen, har investeringer i slike selskaper vært mer eller mindre sammenhengende gjenstand for skattepolitisk strid. Allerede ved selskapsloven av 21. juni 1985 nr. 83 ble det strammet inn på bruken av denne selskapsformen, bl.a. ved at det ble satt krav til minste deltakerandel og til kontant innbetaling av selskapskapitalen. Omlag samtidig ble det gjennom en tilføyelse i sktl. þ 45 første ledd bokstav c etter forslag fra Willochregjeringen foretatt en - skulle det seinere vise seg - kosmetisk og vanskelig praktiserbar - begrensning av fradragsretten for kommandittister, med det siktemål å sikre at kommanditistene i hvert fall betalte litt skatt hvert år (underskudd fra KS-deltakelse skulle heretter ikke redusere inntekten ved kommuneligningen lavere enn til kr 100.000).

I Ot.prp. 6 for 1989-90 fremmet regjeringen Harlem Brundtland forslag om å innføre såkalt nettoligning av deltakere i kommandittselskaper og ansvarlige selskaper. De borgerlige samarbeidspartiene som utgjorde regjeringen Syses parlamentariske basis samlet seg imidlertid mot dette lovforslaget, som for første gang ville gjøre det praktisk mulig for ligningsmyndighetene å få oversikt over den enkelte kommandittists inntekts- og formuesforhold, innenfor de harde tidsmarginer som ligningsfunksjonærer jobber under.

Det hører med til de virkelig store paradoksene ved skattereformen 1992 at de samme borgerlige partiene ca. et år seinere på strak hånd godtok omlag det samme forslaget, og at det heller ikke fra de berørte skattytergrupper var nevneverdige tilløp til politisk motstand. Dette har nok for en vesentlig del sammenheng med den breie aksept som ble skapt gjennom Aarbakkeutredningen for at skatteincentiver alene ikke skal styrer folks investeringer. Slik sett sto den gamle ligningsmåten for kommandittister mv. opplagt for fall.

 

b) Rentetakdebatten

Skattereformen 1992 var kjemisk fri for en rentetakdebatt. En slik debatt hadde vært DNAs skattepolitiske traume helt siden partiets egen stortingsgruppe var med på massakren av den skatteskisse som finansminister Kleppe la fram i Nasjonalbudsjettet for 1979. I steden fikk vi rentetakdebatten godt kamuflert som en delingsmodelldebatt. Dette kan muligens ses på som realpolitikk av ypperste klasse - man må således lete med lupe for overhodet å finne spor av sammenhengen mellom de to stridsspørsmålene i stortingsdokumentene som ligger til grunn for reformen.

Jeg er redd for at dette politiske trekket i unødig grad har forkludret det regelverket om deling som vi nå har fått - ikke minst fordi det er blitt vanskelig for folk flest å henge med i drøftelsen av hva poenget egentlig er med delingen, jf. foran.

 

c) Omdannelser fra én selskapsform til en annen og fusjoner og fisjoner i selskapsforhold

Aarbakkeutredningen la her opp til en klar liberalisering av gjeldende skatteregler, med den underliggende verdipremiss at slike handlinger er ønsket av næringslivet og følgelig er samfunnsgagnlige. De provenymessige og fordelingspolitiske konsekvensene forsvant helt i den underliggende argumentasjonen.

Med tilfang av materiale fra Oslo ligningskontor gjennom flere år vil jeg anslå at slike transaksjoner på tvers av regler som gjaldt før skattereformen 1992 trolig har kostet landet milliardbeløp i tapt skatteproveny. Det er særlig slakting av bedrifter og/eller betydelige aksjesalgtransaksjoner, kamuflert som ikke skattepliktig fisjon eller finurlige fusjon-fisjonkombinasjoner, som har påført det offentlige et slikt tap.

Deler av Aarbakkeutredningens forslag - liberalisering av reglene for omdannelser fra én selskapsform til en annen - ble foregrepet og vedtatt mot knapt hørbar protest allerede våren 1990, jf. Ot.prp. nr. 52 for 1989-90. Resten av forslagene er bebudet forelagt stortinget i løpet av 1992.

Det er etter min mening påfallende at de provenymessige og fordelingspolitiske konsekvensene av disse forslagene ikke er brakt fram i striden om skattereformen 1992 - ikke engang av SV, som ellers har påpekt en rekke fordelingspolitiske svakheter i skattereformen.

Ut fra ovenstående er det ikke egnet til å overraske at skattereformen 1992 så langt har forbigått i øredørende taushet de økonomiske og fordelingspolitiske konsekvensene av den såkalte "Julenisseloven", lov av 16. juni 1961 nr. 16 om tillegg til skatteloven. Ukjent for de fleste, er dette en lovstubb på noen få linjer, hvor Stortinget har gitt Kongen fullmakt til å lempe på eller helt frafalle beskatningen av avhendelsesgevinster, når avhendelsen er ledd i en omlegging eller omorganisering av næringsvirksomhet med sikte på å få denne mer rasjonell eller effektiv. Behandlingen skjer i Finansdepartementets skattelovavdeling, som etter innhentet uttalelse fra vedkommende departement som har det næringspolitiske ansvaret enten sjøl treffer avgjørelsen om skattelette i henhold til delegasjonsfullmakt, eller - formodentlig ved større beløp - fremmer den for Kongen i statsråd til avgjørelse.

Meg bekjent forelegges ikke oversikt over disse skattelempningsvedtakenes provenymessige konsekvenser for Stortinget, iallfall ikke på en måte som er synlig under budsjettbehandlingen. Dette trass i at lempningene kan komme opp i hundrevis av millioner kroner i hver enkelt sak. Taushetsplikten forbyr meg dessverre å være konkret her, men interesserte kan trolig skaffe seg navnene på de berørte skattytere ved lesing av statsrådprotokollene, som i utgangspunktet er offentlige etter Offl. Jeg kan forsikre at det ville bli politisk strid om det kom fram opplysninger om enkelte av de personer og selskaper som har kunnet sette millionbeløp inn på sine allerede velfylte bankkontoer de seinere årene.

Dette gir grunnlag for refleksjoner om hva slags budsjettstyring Stortinget utøver. Samtidig som partigruppene slåss om små millionmarginer under budsjettbehandlingen, har man i lovs form gitt Finansdepartementet i oppgave å suspendere skattereglenes hovedbestemmelse om innvinning av avhendelsesgevinster under dekke av å legge forholdene til rette for omstillinger som ville komme uansett, hvis de virkelig er bedriftsøkonomisk lønnsomme. På denne måten er det år om annet ganske sikkert gitt mer skattelette i dølgsmål enn stortingsflertallet har vedtatt under budsjettbehandlingen.

 

d) Milliardavsetningene i forsikringsbransjen

Landets forsikringsselskaper, både livselskapene og skadeselskapene, betaler praktisk talt ikke skatt, fordi de nuller ut sin ellers skattepliktige inntekt ved hjelp av noe som kalles forsikringstekniske avsetninger. jf. sktl. þ 51 tredje ledd, 2. punktum. Bortsett fra elementer av regler om tidsavgrensninger slik vi kjenner dem for andre fullt regnskapspliktige, består disse avsetningene ikke av noe mer mystisk enn avsetninger for å dekke nåverdien av framtidige, upåregnelige tapsrisikofaktorer - gjerne kalt katastrofereserven el. Forsikringsselskapene har imidlertid over tid spilt sine avsetningskort mesterlig, og klart å innbille både politiske myndigheter og kontrollmyndighetene at man må ha aktuarbakgrunn fra Matematisk Institutt for i det hele tatt å stille spørsmålstegn ved begrunnelsen for å avsette akkurat så mye at det ikke blir noen skatt å betale.

Det er beklagelig at forsikringsselskapene har kommet helskinnet - og helt uten debatt - gjennom en skattereform som hadde som hovedsiktemål å rydde opp i ubegrunnede vridninger i kapital- og bedriftsbeskatningen. Kanskje er det en trøst at forsikringsselskapene kanskje også hadde ligget med brukket rygg i dag, dersom de som bankene hadde måttet betale skatt av sine årsoverskudd fullt ut etter prinsippene for god regnskapsskikk. Spørsmålet om forsikringsselskapenes evt. skattefrihet er likevel et spørsmål som utvilsomt hører inn under Stortinget, og ikke forsikringsselskapenes avgjørelsesmyndighet.

 

e) Særbehandlingen av samvirkeforetak

Til slutt påpeker jeg godbiten som ligger i opphevingen av ordningen med prosentligning av samvirkeforetak innen landbruket og forbrukerkooperasjonen. Da Willochregjeringen våren 1984 prøvde å innføre regnskapsligning av disse selskapene, ble forslaget kontant avvist av DNA og Sp (som altså brøt ut av folden!), trass i at forslaget var sukret med omlag dobbelt av vanlig konsolideringsfondsavsetning for. I forbindelse med skattereformen 1992 var det knapt noen som hevet øyebrynene over forslaget om å skattlegge disse foretakene som vanlige AS.

 

6. Skattereformen 1992 og gjeldskrisen

Gjeldskrisen som har kommet i kjølvannet på sammenbruddet i boligprisene og den aksellererende bruttobeskatningen fom. 1987, var ikke definert som noe aktuelt problem i Aarbakkeutredningen. Stortingsflertallet har bare i beskjeden utstrekning trukket krisen inn som en faktor som burde påvirke skatteregelutformingen. Som jeg allerede har vært inne på, vil verdien av gjeldsrentefradraget fom. 1992 være marginalt 28 % på alle inntektstrinn, dvs. lik skattesatsen for såkalt alminnelig inntekt, noe som bare på ett år innebærer en reduksjon på vel 12 %. I motsetning til bedriftene, som uten behovsprøving fikk generøse overgangsordninger for avvikling av sine skattekreditter, forsynte stortingsflertallet ikke personlige skattytere med overgangsregler for å møte den knipe mange er brakt i, etter at omsetningsverdien på deres boliger har falt drastisk i løpet av en 4-årsperiode, og gjort store grupper til insolvente slaver av sine låneinstitusjoner.

Mangelen på tiltak her - kombinert med somlingen med å fremme lovforslag i henhold til Graverutvalgets NOU 1991:16 Gjeldsordning for personer med betalingsvansker - bidrar ikke akkurat til å styrke tiltroen til DNA-regjeringens velferdspolitiske handlekraft. Det er fortsatt grunn til å kreve tiltak som monner for gjeldsofrene, ikke minst fordi det langt på vei er det politiske flertall på Stortinget som valgte strutsepolitikken gjennom hele 80-tallet, istedenfor å foreta en høyst påkrevd fradragsrettsbegrensning før adgangen til å gi boliglån ble sluppet helt fri.

Ellers skal man ikke midt i denne bekymringen overse at de virkelig fattige trolig verken har skattepliktig inntekt eller fradragsberettiget gjeld. Disse mest utslåtte av våre samfunnsborgere har lite å hente gjennom endringer i skattesystemet.

 

7. Avslutning

Hypotesen om at konsensus står i veien for at skattereformen 1992 får dyptgripende fordelingspolitiske virkninger, lar seg bearbeide videre bl.a. ved hjelp av det begrepsapparat som professorene Vilhelm Aubert og Thomas Mathiesen har tatt i bruk i rettssosiologiundervisningen ved Universitetet i Oslo. Med utgangspunkt i Mathiesens skille mellom lovgivningens tilsiktede og latente funksjoner vil jeg anse det formålstjenlig at man kartlegger følgende aspekter ved reformen i de nærmeste årene:

  • åpne tilsiktede virkninger (erklært tilsiktede virkninger)
  • skjulte/latente tilsiktede virkninger (tilsiktede virkninger som av forskjellige årsaker ikke er meddelt offentligheten)
  • utilsiktede åpne virkninger
  • utilsiktede skjulte/latente virkninger.

Dragkampen om skattereformen 1992 pågår fortsatt, og er i virkeligheten langt mer sammensatt enn jeg her har framstilt den. Slik sett er denne artikkelen bare slutten på begynnelsen. Jeg håper at lesningen har gitt fler enn meg lyst til å utforme fortsettelsen!

Publisert 17. des. 2009 19:38 - Sist endret 1. feb. 2010 10:59