Ny konkurranselov - personvernproblemstillinger

Ny konkurranselov - personvernproblemstillinger

Enkelte personvern- og rettssikkerhetsproblemstillinger i tilknytning til framleggene til konkurranselov og pristiltakslov (Ot. prp. nr. 41 for 1992-93)

Av Stipendiat Jens Petter Berg, IRI
Notat til Stortinget 26. april 1993. Trykt som vedlegg 3 til Innst. O nr 127 (1992-93)

1. Problemstilling - og en advarsel mot å bli misforstått!

Problemstillingen i det følgende er om hensynene til personvern og rettssikkerhet er tilstrekkelig ivaretatt i den framlagte odelstingsproposisjon nr. 41 (1992-93) til lov om konkurranse i ervervsvirksomhet (konkurranseloven) og til lov om pristiltak. Nærmere bestemt er problemstillingen om regjeringen i de framlagte lovforslagene har foretatt en rimelig balansegang mellom forklaringsplikt-, kontroll- og sanksjonsordningene som effektivitetsbehovene tilsier og den enkeltes behov for personvern og rettssikkerhet.

Synspunktene jeg framfører i det følgende er ment som et innkast med sikte på bedre måloppnåelse enn i de foreliggende lovutkast, men slik at enkelte uheldige konsekvenser om mulig unngås. Jeg stiller således ikke spørsmålstegn ved formålene med de framlagte lovutkastene, slik disse er formulert i lovenes innledningsparagrafer.

2. Alment om personvernhensynene i forbindelse med tvangsmessig gjennomføring av forvaltningsvedtak innen Konkurransetilsynets myndighetsområde

Personvernhensynenes rolle i forbindelse med den nye konkurranselovgivningen synes overhodet ikke å være berørt, verken i odelstingsproposisjonen eller i NOU 1991:27 "Konkurranse for effektiv ressursbruk". Således er heller ikke Datatilsynets råd innhentet under lovforberedelsen.

I og med at opplysninger innsamlet fra de ervervsdrivende er tvingende nødvendige for utøvelsen av Konkurransetilsynets kontrollfunksjoner, er det imidlertid slik at Konkurransetilsynet vil trenge Datatilsynets konsesjon for å etablere registre over de innsamlete opplysninger, jf. personregisterloven § 9 første ledd. At slike opplysninger er personopplysninger i personregisterlovens forstand - både i forhold til fysiske og juridiske personer - framgår klart av ordlyden i personregisterloven § 1 annet ledd første punktum.

Når det først er på det reine at opprettelse og drift av Konkurransetilsynets personregister (evt. flere registre) krever Datatilsynets mellomkomst, sier det seg sjøl at personvernhensyn bør tas ved den politiske overveielse av hvordan opplysningspliktreglene i alminnelighet skal utformes på dette samfunnsområdet. Spesielt tungtveiende bør personvernhensynene være i forhold til utformingen av reglene for tvangsmessig gjennomføring av Konkurransetilsynets pålegg om utlevering av dokumenter for gransking (i konkurranselovutakstet § 6-2 kalt "bevissikring").

3. Problemer knyttet til tvangsmessig gjennomføring av Konkurransetilsynets kontrollaktiviteter (ransaking og beslag uten at det foreligger skjellig grunn til mistanke om straffbart forhold)

3.1 Innledning

Jeg er enig i at konkurransetilsynsmyndighetene har reelle behov for å kunne foreta uanmeldte kontrollbesøk for å forvisse seg om at fastsatte reguleringsbestemmelser virkelig etterleves. Slike kontrollbesøk omtales i NOU 1991:27 bl.a. som "Dawn raids". Men allerede for Forvaltningskomitéen av 1951, som i 1958 la fram sin innstilling til forvaltningsloven av 1967, advarte mot uheldige konsekvenser av for vide fullmakter til vedkommende forvaltningsmyndighet:

"(...) En altfor løs ramme om opplysningsplikten innebærer en risiko for at myndighetene kan gå lenger enn de trengt tatt bør. Dette kan innby til hva man i fremmed forvaltningsrett har kalt "fishing expeditions", som lett kan gjøre mer skade enn gagn. (...)"

Hovedproblemet kan slik jeg ser det formuleres slik:

  • Bør kontrollmyndigheten ved annet enn sivilrettslige maktmidler kunne tiltvinge seg adgang til en virksomhets kontor for å foreta slik gransking av forretningsdokumenter mv. som trengs for å påse at reguleringsbestemmelser etterleves?

Med sivilrettslige maktmidler menes alle de tiltak (løpende mulkt, gebyr, tap av bevilling, tvangsfullbyrdelse ved namsmyndighetene mv.) som ikke umiddelbart eller primært involverer politiets tvangsmakt.

En annen måte å formulere hovedproblemet på er denne:

  • Skal Konkurransetilsynet med politimakt få bane seg adgang til en virksomhets kontor for å søke etter bevis for overtredelse av loven, sjøl om skjellig grunn til mistanke om straffbart forhold ikke foreligger, og følgelig sjøl om vilkårene for ransaking og beslag etter straffeprosessloven ikke er oppfylt?

Eller formulert på en tredje måte:

  • Tilsier Konkurransetilsynets kontrollbehov bruk av ekstraordinære politimakttiltak (ransaking og beslag) sjøl om det ikke foreligger skjellig grunn til mistanke om straffbar overtredelse av konkurranseloven mv.?

De prinsippielle spørsmålene som her er formulert er lite drøftet både i lovproposisjonen og i NOU 1991:27. Derimot var det en omfattende drøftelse av slike spørsmål høsten 1983 i tilknytning til spørsmålet om å utstyre ligningsloven med tilsvarende ekstraordinære ransaking- og beslaghjemler - noe Stortingsflertallet for øvrig sa nei til, se nærmere omtale i avsnitt 3.3 nedenfor. I en uttalelse som Justisdepartementets lovavdeling dengang avga til Finansdepartementet, ble det bl.a. uttalt at skattyterne neppe hadde noen beskyttelsesverdig interesse av å kunne nekte skattemyndighetene tilgang til slike dokumenter som de etter ligningsloven hadde en ubetinget plikt til å stille til rådighet for ligningsmyndighetene. Etter min mening er dette en gal måte å stille problemet på: man kan utmerket si seg enig i nevnte utsagn uten å måtte si ja til ekstraordinære ransaking og beslaghjemler. Problemet er nemlig ikke utleveringsplikten til kontrollmyndighetene når det først er konstatert materiale av kontrollmessig betydning, men grensene for de maktmidler kontrollmyndighetene skal gis for å finne ut om det eksisterer materiale som pliktes avlevert!

3.2 Konkurransetilsynsmyndighetenes ekstraordinære rett til å foreta ransaking og beslag blir ikke mindre kontroversiell ved at den kamufleres som "bevissikring"

Etter mitt skjønn har regjeringen i lovproposisjonen istedenfor å invitere Stortinget til en politisk avveiing av Konkurransetilsynets reelle behov for ekstraordinære tvangstiltak til gjennomføring av konkurransebestemmelsenes etterlevelse, foretatt en nokså summarisk drøftelse av det reelle behovet for ekstraordinære tvangstiltak, og dernest nyttet omskrivingsteknikker som har kamuflert problemene. Etter nærmere 40 års erfaring med den nåværende prisloven, er det forbausende at det ikke kan framlegges mer håndfast materiale til underbygging av de anførte behov for tvangshjemler:

  • Jeg viser til at Administrasjonsdepartementet i avsnitt 6.6.5.2 på s. 73 første spalte i proposisjonen nokså knapt argumenterer for "andre og mer vidtgående kontrollfullmakter" enn andre tilsynsmyndigheter har, idet bevis for straffbare handlinger erfaringsmessig ikke finnes i offisielle regnskaper og dokumenter som oppbevares i bedriftenes ordinære arkiver.
  • Videre viser jeg til at departementet samme sted under henvisning til at påtalemyndigheten mente at ordbruken i loven burde bli mer "sivil", hadde funnet grunn til å etterkomme dette ønsket om "finne andre ord for den beslutning som skal gis, enn ransaking og beslag."

I både lovteksten til konkurranseloven § 6-2 og i departementets merknader til denne i proposisjonen på s. 113 første spalte nederst kommer det straffeprosessuelle aspektet i forgrunnen, dvs. det perspektivet som Justisdepartementets lovavdeling i ovennevnte brev omtalte som at "det letes etter og sikres bevis for straffbare overtredelser". De foreslåtte bevissikringsmidler ses mao. ikke på som "tvangsmessig gjennomføring av et forvaltningsvedtak", noe som lovavdelingen omtalte som det andre mulige perspektivet på bruk av ransaking og beslag i ligningsforvaltningen.

Realiteten i den foreslåtte bevissikringsordning er mao. at regjeringen har foreslått en ekstraordinær ransakings- og beslagordning, som er mer bekymringsfull pga. alle unntakene fra straffeprosesslovens vilkår, enn den er egnet til å berolige pga. forbedringen i forhold til de nåværende rettsreglene, som jo nær sagt ikke oppstiller noe rettsvern for den enkelte ervervsdrivende.

I Avsnitt 4 nedenfor skal jeg straks komme tilbake med mer detaljert kritikk av lovforslagene. Først skal jeg imidlertid gjøre et lite historisk tilbakeblikk på Stortingets forrige store diskusjon om tilsvarende spørsmål.

3.3 Stortingsflertallets avvisning i 1983 av tilsvarende ransaking og beslagordning i ligningsloven er fortsatt gangbar

Jeg vil rette komitéens oppmerksomhet mot den omfattende drøftelse som fant sted da Stortinget høsten 1983 mot stemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Venstre vedtok å fjerne en paragraf (§ 4-9) om ransaking og beslag fra ligningsloven før dennes ikrafttreden. Akkurat som nå var problemstillingen også den gang om kontrollmyndigheten (ligningsmyndighetene) ved politiets mellomkomst og med ransaking og beslag som virkemidler, skulle få hjemmel til å tvinge gjennom utlevering av opplysninger når en skattyter hadde plikt til å framlegge opplysningene, men neglisjerte denne plikten. Akkurat som nå var problemstillingen videre om ransaking og beslag skulle kunne besluttes iverksatt uten at straffeprosesslovens krav om skjellig grunn til mistanke om at det var foretatt en straffbar handling var oppfylt.

De relevante dokumentene er Ot. prp. nr. 12 og Innst. O. nr. 17 (1993-94). En grundig bakgrunnsdrøftelse er foretatt i de trykte vedlegg 1 og 2 til sistnevnte dokument, henholdsvis Riksadvokatens og Justisdepartementets (Lovavdelingens) uttalelse om ransaking og beslagbestemmelsen.

I min avhandling "Skattlegging for hvilken pris? Om personvernutfordringer ved introduksjon av edb-baserte beslutningsstøttesystemer i ligningsforvaltningen" vil jeg foreta en analyse av den nevnte striden på Stortinget om særskilte hjemler for ransaking og beslag som ledd i ligningsmyndighetenes kontrollarbeid. En foreløpig versjon av denne analysen kan oversendes på anmodning.

4. Nærmere om enkelthetene i de framlagte lovforslagene

4.1 Hvor sterk mistanke må foreligge for at "bevissikring" kan skje?

Det er lang avstand mellom straffeprosesslovens krav om "skjellig grunn til mistanke" (strpl. § 192 mfl.) og lovforslagets formulering om at "det er rimelig grunn til å anta" at loven er overtrådt (§ 6-2 første ledd innledningsordene).

Mht. rettssikkerhetsgarantien knyttet til forhørsrettens forhåndskontroll med vilkårene for at "bevissikring" kan foretas framhever jeg at det i proposisjonen s. 113 andre spalte tredje avsnitt heter at det "ikke vil kreves mistanke om at det skal foreligge en straffbar handling, men kun at loven eller vedtak i medhold av loven objektivt sett er overtrådt". Jeg viser også til proposisjonen samme sted fjerde avsnitt, hvor det heter at sannsynlighetskravet etter loven "innebærer ikke noe krav om sannsynlighetsovervekt".

Poenget med å ha et lempeligere mistankekrav for iverksetting av "bevissikring" er sjølsagt nettopp å hjemle slike tvangstiltak sjøl om skjellig grunn til mistanke om straffbar straffbar overtredelse av konkurranseloven ikke foreligger. Dersom mistanken er tilstrekkelig sterk allerede i utgangspunktet til å hjemle straffeforfølging, vil Konkurransetilsynet naturligvis foretrekke å spille ballen fullt ut over til påtalemyndigheten.

Det eksisterende lovutkast skjerper mistankekravene betydelig i forhold til den advarende pekefinger i Forvaltningskomitéens innstilling (se avsnitt 3.1 foran) mot såkalte "Fishing expeditions". Like fullt er det grunn til å spørre om det virkelig foreligger noe dokumentert behov for et slik sterkt kontrollvirkemiddel.

4.2 Uansett bør det settes klarere rammer for hva "bevissikringen kan gå ut på"

Sjøl om Stortingsflertallet skulle finne det ønskelig at Konkurransetilsynet utstyres med ekstraordinære "bevissikrings"-hjemler, vil jeg peke på enkelte klare svakheter ved de foreslåtte regler som uansett bør kunne unngås, uten at det vil true reglenes effektivitet.

Noen detaljert gjennomgåelse av bevissikringsreglene gir dette notatets ramme ikke anledning til. Generelt vil jeg imidlertid uttale at også den nye konkurranseloven er altfor preget av vide fullmakter til forvaltningen, noe det er all grunn til å spørre om er saklig sett tilstrekkelig begrunnet.

4.2.1 Tidsmessig grense for "bevissikring"

Lovutkastet til konkurransel. § 6-2 setter ingen tidsmessig yttergrense for hvor lenge Konkurransetilsynet kan bli sittende på materiale som er "bevissikret". Departementet mener her at den ervervsdrivende er tilstrekkelig beskyttet av at henvisningen i lovteksten til straffeprosessl. § 208 gir ham mulighet til å be forhørsretten oppheve bevissikringen.

å formulere beslagregelen slik, er en form for oppmuntring både til overdrevne beslag og til seindrektighet ved gjennomgåelsen av beslaget.

En yttergrense på 24, max. 48 timer burde trolig være tilstrekkelig, jf. at Konkurransetilsynet på forhånd skal ha hatt rimelig grunn til å anta at loven objektivt sett er overtrådt. Også hensynet til virksomhetens fortsatte drift bør spille inn tungt her.

4.2.2 Saklig grense for "bevissikring"

Den saklige grensen for bevissikringen er ikke direkte omhandlet i utkastet til § 6-2. Derimot må det antas at opplistingen i § 6-1 andre ledd et utgangsdpunkt - noe som altså viser at det er få saklige skranker her. Ovenikjøpet innebærer den selektive henvisningen til visse av straffeprosesslovens regler at beslagretten etter denne regelen går lenger enn ovenfor en siktet person i straffesak, se proposisjonen s. 114 andre spalte første avsnitt, hvor det i klartekst heter at bl.a. bedriftshemmeligheter som er beskyttet mot beslag etter strpl. kan "bevissikres" av Konkurransetilsynet.

Etter mitt skjønn har man her praktisk talt ikke satt saklige grenser for hva Konkurransetilsynet kan ta med seg for nærmere granskning. Hvor tyngende dette kan være, må ses i sammenheng med innvendingen ovenfor, samt spørsmålet om regler som gis for betryggende handtering av beslagtatt materiale, se nedenfor.

Se også avsnitt 4.2.7 nedenfor om de uløste problemene i tilknytning til edb-lagrete opplysninger.

4.2.3 Romlig grense for "bevissikring"

Både etter ordlyden i § 6-2 første ledd ("fast eiendom") og henvisningen til strpl. § 200 i § 6-2 andre ledd (jf. departementets uttalelser i proposisjonen s. 114 første spalte tredje avsnitt) er det klart at "bevissikring" skal kunne skje i rom eller lokaler som er den ervervsdrivendes privatbolig.

Det er nokså alarmerende at dette lovforslaget lanseres uten at departementet finner grunn til å avklare forslagets lovlighet i forhold til Grl. § 102, som forbyr husinkvisisjoner annet enn i kriminelle tilfelle. Riktignok er det i statsforfatningsrettslig litteratur (Castberg 1964, s. 292 og Andenæs 1990, s. 429ff) klar støtte for at sivilrettslige kontroller (brannkontroll, bygningskontroll ol.) overhodet ikke er vernet av denne grunnlovbestemmelsen. På et helt annet plan ligger imidlertid den foreliggende "bastard"-bestemmelse om "bevissikring", som jo i utgangspunktet krever en viss grad av sannsynlighet for at et lovbrudd er begått i objektiv forstand.

Jeg finner grunn til å framheve at da spørsmålet om å ta spesielle bestemmelser om ransaking og beslag inn i ligningsloven kom opp første gang (St. meld. nr. 74 (1977-78), og også seinere faktisk ble tatt inn som § 4-9 i den nye ligningsloven (Innst. O. nr. 29 (1978-79), var det aldri på tale å la ligningsmyndighetenes ransakingsadgang gå inn i folks hjem, nettopp under henvisning til Grl. § 102!

4.2.4 Romlig grense for midlertidig avsperring av "områder"

I sammenheng med foregående avsnitt peker jeg også på at forslaget til § 6-2 siste ledd setter opp nokså løse rammer for den midlertidige avsperring som Konkurransetilsynet kan få politiet til å foreta, mens man venter på rettens beslutning om adgang til "bevissikring". Også her er forholdet til Grl. § 102 uavklart. Videre er det intet om forholdsmessighet mellom avsperringens karakter og den foreliggende mistanke om lovbrudd. Strengt talt er det intet som hindrer at avsperringen får virksomheten til å stoppe helt opp. Det er ikke lagt opp til ordninger som sikrer forhørsrettebehandling innen meget knappe frister, f.eks. innen 1-8 timer, som burde være mulig hvis man fikk i stand en hjemmevaktordning for dommerne i Oslo byrett.

4.2.5 Den ervervsdrivendes innsynsrett under granskingen

Materiale som under "bevissikring" er tatt med for gransking skal gjennom henvisningen til strpl. § 207 være opptegnet nøyaktig og merket på en slik måte at forveksling unngås. Det er grunn til å overveie om regelen bør suppleres med en uttrykkelig bestemmelse om rett for den ervervsdrivende eller en representant for ham til å være til stede under den granskingen som foretas etter foretatt "bevissikring".

4.2.6 Lovgivningstekniske problemstillinger

Når det gjelder de delene av "bevissikrings"-bestemmelsen som mer detaljert begrenser de ransaking- og beslaglignende tiltakene av hensyn til de ervervsdrivende, har departementet altså i stor utstrekning valgt å henvise til straffeprosesslovens tilsvarende regler. Jeg stiller spørsmålstegn ved om dette er en god lovgivningsteknikk, all den stund det legges opp til at "bevissikring" skal kunne nyttes i ikke ubesjedent omfang. Hensynet til den som rammes av inngrepet kombinert med inngrepets alvorlige karakter tilsier etter min mening en inkorporering av alle relevante bestemmelser i konkurranseloven.

4.2.7 "Bevissikring" i forhold til edb-lagrete opplysninger

Både konkurranselovutkastet § 6-1 tredje ledd og pristiltakslovutkastet § 3 fjerde ledd bestemmer at Konkurransetilsynet "skal gis adgang til datamaskin" for å få tilgang tin informasjon som er tilgjengelig ved bruk av slikt hjelpemiddel.

I relasjon til regulær kontrollvirksomhet etter § 6-1 vil denne formuleringen kunne volde tvil, idet det jo er opplagt at lovstedet må leses med den begrensning at bare edb-lagrete opplysninger som er den ervervsdrivendes eiendom kan kreves gjort tilgjengelig ved hjelp av hans edb-utstyr. F.eks. kan det være snakk om et norsk datterselskap av et utenlandsk aksjeselskap, som har et felles edb-nett. Dersom de interessante opplysningene er lagret hos morselskapet, vil Kontrolltilsynets krav på tilgang være underlagt vanlige jurisdiksjonsbegrensinger.

Adgang til datamaskin vil dessuten ofte ikke være tilstrekkelig for å kunne betjene den. Avslørende informasjon befinner seg kanskje på krypterte og/eller skjulte filer etc. En effektiv kontroll forutsetter her bedre utpenselete lovbestemmelser.

Verre er det at proposisjonen er taus om hvordan "bevissikring" skal skje i forhold til edb-lagret informasjon. Skal Konkurransetilsynet kunne stenge den ervervsdrivendes dataanlegg mot all annen tilgang (lesetilgang, skrivetilgang, endretilgang) enn Konkurransetilsynets egen lesetilgang? I såfall vil dette kunne få uoverstigelige konsekvenser for virksomhetens fortsatte eksistens, jf. avsnitt 4.2.1 og 4.2.2 foran.

4.2.8 Særskilt om politibistand hjemlet i pristiltakslovutkastet § 3 annet ledd og husleiereguleringslovutkastet § 24 tredje

I § 3 annet ledd siste punktum i utkastet til lov om pristiltak er det foreslått at kontrollmyndighetene skal kunne rekvirere politiets hjelp "om nødvendig...for å få utlevert det materiale som kontrollmyndigheten har behov for". En tilsvarende bestemmelse er tatt inn i § 24 tredje ledd i forslaget til endret lov om husleieregulering. Begge lovutkastene representerer en videreføring av eksisterende, nokså "grovkornete" tvangsinngrepshjemler. Bare den førstnevnte er kommentert av departementet, som på s. 86 første spalte nokså knapt bemerker at rettssikkerhetshensynene her ikke er spesielt framtredende, både fordi kontrollen er avgrenset saklig sett, og fordi det pga. de mange kontroller vil være upraktisk å innhente forhørsrettens kjennelse om bevissikring. Konkurranselovutvalget hadde i steden foreslått at kontrollmyndighetene som tvangsmiddel kunne ilegge en daglig løpende mulkt for å framtvinge den nødvendige medvirkning. Denne mulktordningen ville departementet "ikke følge opp", noe som altså her må forstås på bakgrunn av departementets fravær av betenkeligheter mot å beholde eksisterende politibruk.

Etter min mening har departementet vært altfor summarisk i sin begrunnelse for ikke å ville følge opp Konkurranselovutvalgets forslag om moderasjon i bruken av tvangshjemler. Noe empirisk belegg for behovet for å bibeholde de gjeldende grovtilhoggete bestemmelsene framlegges ikke.

5. Avslutning

Ovenstående gjennomgåelse av Ot.prp. nr. 41 (1992-93) viser at det er tungtveiende grunner til ikke å vedta kontrollbestemmelsene i den skikkelse de er fremmet. Når det gjelder mer detaljert kritikk av lovutakstene i relasjon til personregisterloven, har jeg unnlatt å berøre de spørsmålene, fordi jeg er kjent med at Datatilsynet i dag har oversendt sin "etteranmeldte" uttalelse om proposisjonen til Arbeids- og Administrasjonskomitéen.

Publisert 17. des. 2009 19:38