Hva vil vi egentlig med informasjonsteknologien?

Professor Dag Wiese Schartum,[1] Avdeling for forvaltningsinformatikk,[2] Universitetet i Oslo.

Vil regjeringen styre informasjons- og kommunikasjonsteknologien?

Da regjeringen la fram "Den norske IT-veien. Bit for bit"[3] var det mange som reagerte på den teknologideterminisme som de mente rapporten gav uttrykk for. Det ble hevdet at statssekretærutvalget som stod bak rapporten ikke viste noen tro på og vilje til politisk styring av moderne informasjons- og kommunikasjonsteknologi, men bare framskrev de anvendelser og tendenser en i dag ser. Kritikken var sikkert urettferdig, og i Rugaas' IT-politiske redegjørelse[4] heter det blant annet at "Regjeringen ser det som en viktig oppgave å føre en politikk som forhindrer en negativ utvikling og som stiller krav til hvordan teknologien tas i bruk". Regjeringen vil altså styre teknologien. Men hvor vil den styre den og hva er en "negativ utvikling"? I dette innlegget vil jeg ta opp enkelte spørsmål vedrørene bruk av informasjons- og kommunikasjonsteknologi i offentlig forvaltning.

Det er mulig at det er konstruktivt å oppfatte informasjons- og kommunikasjonsteknologi som et eget politikkområde. Sikkert er det at politiske myndigheter trenger å utvikle et teknologisyn, som for eksempel gir svar på i hvilken grad og på hvilken måte teknologien kan styres, om den er et virkemiddel for å nå andre målsettinger eller er et mål i seg selv, og flere andre spørsmål i grenselandet mellom politikk og filosofi.

I følge regjeringen selv anser den at de endringer som informasjonsteknologien står for "er like gjennomgripende som den industrielle revolusjon".[5] Vyene er med andre ord store, selv om de ikke alltid er like klare. Med slike dimensjoner er det imidlertid nærliggende å tro at teknologispørsmålene også er et valgkampspørsmål og et tema for demokratisk debatt. Riktig nok er det jo ikke slik at revolusjoner har ord på seg for bestandig å være demokratiske, og de er vel heller ikke alltid underlagt noen høy grad av politisk styring. En mulighet kan imidlertid være at de samfunnsmessige endringene som teknologien skaper ikke skyldes noen "revolusjon", men en politisk styrt utvikling som ikke er gjenstand for særlig demokratisk debatt. (Dermed er det ikke sagt at politiske myndigheter ikke ønsker noen demokratisk diskusjon – det kan simpelthen være at det er vanskelig å få i gang en bred samfunnsdebatt om informasjonsteknologien.)

Hvordan kan teknologispørsmålene omsettes til politiske saker?

For at folk flest skal kunne beveges til å mene noe om informasjons- og kommunikasjonsteknologi er det etter min mening avgjørende å reise spørsmålet om på hvilken måte vi ønsker at denne teknologien skal virke inn på andre politikkområder. Hvordan kan teknologien for eksempel brukes som virkemiddel i næringspolitikken, samferdselspolitikken, distriktspolitikken, sysselsettingspolitikken osv. En slik tilnærming har i hvert fall to åpenbare fordeler. For det første vil teknologien kunne virke som en katalysator, dvs gjøre enkelte verdivalg og politiske valg tydelig. Senere skal jeg gi enkelte eksempler på dette. For det andre vil et slikt perspektiv gjøre langt flere mennesker mot til å mene noe, selv om de ikke vet noe særlig om teknologien. Dette er viktig for å skape bredde i den demokratiske meningsutvekslingen. Det er neppe et overgangsfenomen at kun en brøkdel av befolkningen har særlig kunnskap om enkeltheter innen de siste par års teknologiske nyvinninger. Vi kan la folk diskutere hvilke resultater som er ønskelige, og la forskere og industrien løse de problemene dette måtte skape. På samme måte som vi har ønsket oss veiforbindelser over åpent hav og latt ingeniører løse utfordringene, kan vi sette oss ambisiøse mål for hva informasjons- og kommunikasjonsteknologi kan utrette. Det å fastsette politiske målsettinger som krever (nye) teknologiske løsninger kan nettopp gi den politiske styringen av teknologien som de fleste ønsker.

Uavhengighet av geografisk avstand?

Hvilke oppgaver ønsker vi å sette teknologien i arbeid for å løse? Jeg skal kort illustrere hvorledes informasjons- og kommunikasjonsteknologien stiller oss overfor noen alternativer der det kan synes som om politikerne gjør to eller flere motstridende politiske valg, for så å la det skure og dermed overlate "styringen" til det som framstår som de rådende teknologiske løsninger og tenkemåter innen teknologiske miljøer. Jeg sikter til den kjære forestillingen om at informasjons- og kommunikasjonsteknologi gjør oss nærmest uavhengige av geografiske avstander. Informasjonsteknologien reduserer ulempene ved store avstander. Det må utnyttes til å skape nye arbeidsplasser i distriktene", heter det i "Den norske IT-veien.[6] Verden har blitt mindre", "du kan jobbe hvor som helst" og det fjerne har blitt nært i "Den globale landsby". Er dette reklame eller realitet? Først er det viktig å undersøke nærmere hva dette endrede forholdet til geografisk avstand innebærer.

Samferdselsminister Sissel Rønbeck var for en tid siden skuffet over Telenor, som har lagt ned arbeidsplasser i distriktene og opprettet nye arbeidsplasser i sentrale strøk av landet. Jeg vet ikke hvor skuffet hun er over Posten og deres storstilte nedleggelse av postkontorer.[7] De fleste synes imidlertid å akseptere at slik strukturrasjonalisering er nødvendig. Det samme skjer i mange land, og Posten tvinges til dette blant annet på grunn av konkurransen med bankene om betalingsformidling. Denne utviklingen er et resultat av en næringspolitikk som blant annet går ut på å oppløse enkelte av de statlige monopolene og underlegge dem markedets lover. Det kan sikkert være en god næringspolitikk. Samtidig skaper imidlertid denne næringspolitikken sysselsettings- og distriktspolitiske problemer som regjeringen beklager. Sysselsettingsproblemene er åpenbart at noen mister jobben. De distriktspolitiske problemene er blant annet at nærings- og skattegrunnlaget svekkes utenfor byene fordi arbeidsplasser forsvinner og fordi nedleggelser av lokale postkontorer kan føre til større søkning inn til det nærmeste senteret med posttjenester. Dersom folk gjør sine innkjøp i disse sentrene samtidig, svekkes lokalbutikken og lokalmiljøet ytterligere. Dette er kjente mekanismer.

Mulighetene for politisk styring av de frigjorte statsmonopolene er betydelig redusert. Det som i realiteten står igjen er milde oppfordringer og indirekte styring gjennom å endre rammevilkår og påvirke konkurranseforhold. Da er det bra at staten har en lokal forvaltning som ikke er utsatt for den konkurranse som markedsaktører er. Her kan informasjons- og kommunikasjonsteknologiens potensiale i retning av å opprettholde desentraliserte strukturer nyttes fullt ut, fordi forvaltningspolitikken er underlagt full og direkte politisk styring. Så leser vi at Finansdepartementet ønsker å redusere antallet ligningskontorer. Er et slikt ønske også resultatet av en slags tvang som likevel gjør politisk styring umulig og teknologien utilstrekkelig som redskap, eller er det tale om en villet politikk? Og hvis verken statens næringsdrift eller forvaltningen skal bidra til å oppfylle sysselsettingspolitiske og distriktspolitiske målsettinger – er det da bare opp til den private sektor å utnytte informasjons- og kommunikasjonsteknologiens muligheter for å skape spredt sysselsetting og levedyktige bygder?

Hva er det som gjør det nødvendig å legge ned ligningskontorer i en tid der teknologien gjør at geografiske avstander spiller en mindre og mindre rolle? Svaret ligger blant annet i spørsmålet: Det avgjørende er nemlig hvilke aktører vi snakker om avstanden mellom? Vi kan tenke på avstanden mellom hovedkontorer og underavdelinger. Men vi kan for eksempel også snakke om avstanden mellom borger og forvaltning. Resonnementet kan da være at fordi avstand får mindre og mindre betydning kan avstanden mellom borger og forvaltning økes. Informasjons- og kommunikasjonsteknologi ses ikke nødvendigvis primært som et virkemiddel for å beholde små enheter og geografisk nærhet.

De sysselsettingspolitiske ønskemålene som er knyttet til moderne teknologi, er basert på en forutsetning om at økte avstander mellom kunder og tjenesteytere har mindre betydning enn før. Min oppringing fra Oslo til opplysningen 180 kan like lett betjenes av folk i Mosjøen eller Gol som fra et lokalt kontor i Oslo der jeg bor. På samme måte kan en henvendelse til ligningskontoret som for eksempel skjer over telefon, telefax eller Internett, like godt skje enten avstanden er én, ti eller tusen kilometer. Dersom det personlige oppmøtet ikke lenger er nødvendig for en tilstrekkelig kontakt mellom skattytere og ligningskontoret, åpenbarer det seg et kraftig sysselsettings- og distriktspolitisk virkemiddel: I så fall kan slike kontorer lokaliseres der det er behov for arbeidsplasser, og ligningskontorer og trygdekontorer som skal betjene de store byene kan plasseres i distrikter som trenger en ny giv. Jeg tror imidlertid at informasjons- og kommunikasjonsteknologien verken kan eller bør prøve på å gjøre forholdet mellom offentlig forvaltning og publikum "uavhengig" av geografisk avstand. Dette standpunktet skal jeg utdype i det følgende avsnittet.

Hvorfor forvaltningskontorene fremdeles bør ligge nær der folk bor

Det trekkes ofte en parallell mellom utviklingen av bilteknologien og informasjons- og kommunikasjonsteknologien. Når kommunikasjonene bedres, kan den geografiske avstanden mellom folk og tjenesteytere økes uten at tidsforbruket øker. Parallellen må imidlertid ikke trekkes for langt. Det har ikke primært vært slik at bilen gjør det lettere å kjøre ut til kundene, men kundene har kjørt til butikker og andre tjenesteytere i lange køer. Med informasjons- og kommunikasjonsteknologi skjer kommunikasjon mellom personer like meget begge veier. Etter å ha rettet en forespørsel til et forvaltningskontor, åpner teknologien for at forvaltningen "kommer hjem til deg". Utfyllende informasjon kan sendes over telenettet på kort tid og du kan motta og bearbeide det videre fra din PC.

Det er også en annen viktig forskjell mellom bilteknologien og informasjons- og kommunikasjonsteknologien. Når vi går ut av bilen og inn på forvaltningskontoret er situasjonen nær uforandret fra før sentraliseringen skjedde. Vi må fremdeles forholde oss til tjenestemennene gjennom samtale, ansikt til ansikt. Viktige deler av informasjons- og kommunikasjonsteknologien endrer derimot formene for samhandling med andre mennesker eller erstatter den med bruk av datamaskinsystemer. Når vi ringer skatteetatens opplysningstelefon, er det ikke personer vi snakker med. I stedet må vi forholde oss til en stemme som gir forhåndsformulerte svar på spørsmål de antar at folk vil kunne ønske å stille. Det er på samme måte med tjenester på World Wide Web, selv om omfanget av den informasjonen som legges ut da lett kan gjøres så omfattende at den dekker våre kunnskapsbehov. Men vi må finne fram selv.

I "Den norske IT-veien" heter det at regjeringen vil satse på elektronisk informasjon.[8] Dette er etter min mening langt på vei et riktig valg. Samtidig vil imidlertid en slik satsing fjerne ett viktig argument for geografisk nærhet mellom forvaltning og borgere. Dersom taleautomater og forvaltningens nettsider kan gi deg det meste av informasjon, blir det mindre behov for å oppsøke kontoret. Regjeringen går med andre ord inn for en teknologianvendelse som tilsynelatende tillater en mindre desentralisert forvaltningsstruktur. Fra før av har bruken av giro og andre betalingssystemer gjort det unødvendig å oppsøke forvaltningskontorene for å heve eller innbetale penger. Er det så bare sysselsettingspolitiske og distriktspolitiske hensyn som kan tale for en opprettholdelse av en desentralisert forvaltning?

Etter min mening er det flere grunner til i hovedsak å opprettholde dagens struktur. For det første vil muligheten for personlig oppmøte også i framtiden være nødvendig for å få en rettssikker og publikumsvennlig forvaltning. En ting er at folk lett kan hente inn informasjonen som de ønsker fra nettet, hvis de vet hva de vil ha og hvor de skal finne den. For mange mennesker begynner imidlertid utfordringene med å finne ut hva som er problemet, det vil for eksempel si å kunne klare å sette navn på et skattemessig problem og endog for å oppdage at det eksisterer noe slikt problem. Derfor trengs ofte en oppklarende dialog med en fagperson før den relevante informasjonen kan innhentes. Fagpersonen bør finnes i lokalmiljøet.

Betydningen av den geografiske nærheten viser seg kanskje best når det oppstår uenighet og konflikt. Dersom du skal kunne legge fram din sak for forvaltningsmyndigheten, vil det ofte være av stor betydning å kunne få det personlige møtet. Når en skal avklare problemer og ta stilling til uenighet, er samtalen og dialogen langt overlegen den "skjematale" som taleautomater og informasjonstjenester på World Wide Web tilbyr.

Også dersom en ser på forvaltningens behov taler meget for å opprettholde geografisk nærhet til det publikum som skal betjenes. Blant forvaltningens oppgaver er å følge med på den faktiske utviklingen på sitt område og å kontrollere at gjeldende bestemmelser blir fulgt. Det vil etter min mening være noe naivt å tro at forvaltningen kan trekke seg tilbake fra lokalmiljøene og sitte som en "edderkopp" og stole på at de opplysninger som blir tilgjengelige i telefon- og datanett er tilstrekkelige. Skal informasjonssystemene kunne utvikles i takt med endrede forhold, må noen være der endringene skjer, fortolke og rapportere.

"Den selvbetjente forvaltning"

Det er lenge siden folk ble overlatt oppgaven å fastsette beslutningsgrunnlaget for forvaltningens enkeltvedtak. Vi fyller ut store skjemaer der vi avkreves opplysninger om en rekke forhold. Noen ganger er det enkelt å forstå, og noen ganger er det bare tilsynelatende enkelt fordi rettsreglene bak viser en helt annen kompleksitet enn det skjemaene formidler. Andre ganger oppfattes skjemaet som vanskelig og vi trenger hjelp i den veiledningen som følger med, men som knapt risper i overflaten på de rettsspørsmål som vår usikkerhet bunner i. "Forsørger" jeg for eksempel et barn dersom det mottar studielån, men bor hjemme og forsyner seg grovt fra kjøleskapet? Vi forventes å gjøre et kvalifisert juridisk arbeid, men blir ikke fortalt det.

I dag blir de opplysninger vi fyller ut på skjemaene ofte bare matet inn i datamaskinsystemer, som behandler opplysningene og skriver ut et forslag til vedtak uten at noen person har vurdert saken. Noen ganger blir vedtaket også lagt maskinelt i konvolutter, slik at forvaltningens behandling skjer nærmest "uberørt av menneskehender". Da er ikke veien lang til den totalt "selvbetjente forvaltning",[9] der folk bruker forvaltningens saksbehandlingssystemer direkte. I stedet for å skrive opplysningene på et papirskjema kan de skrives inn på skjermbilder, hjemmefra eller fra et offentlig sted der terminaler er gjort tilgjengelige.

Enkelte eksempler kan muligens vise at vi kan være i ferd med å nærme oss en slik fullstendig selvbetjent forvaltning. Blant skatteetatens informasjonstilbud på nettet er således en skatteberegningsmodul[10] som tillater folk å beregne sin egen skatt. I Danmark har blant annet Helsingør kommune[11] lagt ut beregningsrutiner for dagpenger ved arbeidsledighet. Danske offentlige skatteberegningsrutiner har i tillegg blitt gjort on-line tilgjengelige for private selskaper. Nå trenger ikke dette være stort annet enn eksempler på tjenestevillighet, lekenhet og vilje til eksperimentering. Det er imidlertid ikke lang avstand mellom en informasjonstjeneste som simulerer et vedtak og selve vedtaket, dersom saksbehandlingen uansett skjer automatisk uten vesentlig inngripen fra noen tjenestemann. Hvis denne selvbetjeningsmuligheten forfølges videre, kan det dessuten bli enda en spiker i kisten for ordningen med en desentralisert forvaltning. – For skal du krangle, må du gjøre opp med deg selv om din egen fastsetting av beslutningsgrunnlaget, og har du innsigelser mot den automatiske behandlingen må du snakke med de som har fastlagt edb-programmene (og de er ikke på lokalkontoret).

"Den spredte forvaltning"

Nå er det vel få som tror at selvbetjeningsprinsippet kan gjennomføres fullt ut. Uansett hvor avanserte rutiner som lages, er risikoen stor for at uakseptabelt meget svindel og misforståelser vil passere gjennom et system der hver og en av oss er sin egen saksbehandler. Dessuten vil det være et stort antall mennesker som ikke vil kunne benytte slike ordninger, fordi de ikke har tilgang til utstyret eller ikke kan bruke det. I det hele tatt er det så mange upålitelige enkeltpersoner at det kan være fristende å finne alternative løsninger. Den enkelte kan i stedet kontrollere de opplysninger om dem som andre inngir. Ordningen med forenklet selvangivelse[12] (FSA) og den planlagte ordningen med preutfylt selvangivelse er eksempler på en slik alternativ strategi. Arbeidsgivere, banken, forsikringsselskapet, barnehagen, borettslaget, trygdeetaten og andre inngir opplysninger til skattemyndighetene som grunnlag for din ligning. Du får kopi og kan protestere. Saksutredningen er med andre ord spredt rundt til mange private og offentlige instanser og opplysningene samles og behandles i skatteetatens datamaskinsystem.

Hva hvis vi tenker oss en rendyrking av en slik spredt modell for fastlegging av grunnlaget for offentlige vedtak? Bør vi kanskje delvis begynne å behandle banken og arbeidsgiveren som om de var offentlige myndigheter? Hvorfor ikke for eksempel kreve veiledning fra arbeidsgiveren med hensyn til den del av skattebestemmelsene som han ivaretar i rollen som oppgavegiver for skatteetaten? Gjør de jobben, må vi jo også gå ut i fra at de kjenner reglene som styrer den. Bør det gjelde tilsvarende innsynsrett[13] overfor arbeidsgiverens, bankens m.fl opplysninger i min sak tilsvarende den vi har overfor offentlige myndigheter? Og bør det gjelde noen standarder for grundigheten av den saksutredning disse private gjør på vegne av det offentlige, lignende det som gjelder for offentlig forvaltning? Det generelle spørsmålet er altså: Hvor meget forvaltningsoppgaver kan private få før rettsikkerhetsgarantiene i offentlig forvaltning bør smitte over på dem?

Når det gjelder offentlig informasjon kan en på lignende måte spørre om ikke forvaltningen i større grad bør satse på at også private skal informere om skatt og trygd og offentlige ordninger ellers. Dette virker nærliggende når private er tillagt oppgaver som i FSA-ordningen. Men ut over dette kan det være grunn til å spørre om ikke banker, forsikringsselskaper, fagforeninger, arbeidsgivere, interesseorganisasjoner og andre bør bli tilbudt en selvstendig rolle som informatører overfor sine medlemmer/ansatte/kunder. For hvis vi ikke tror på en rendyrking av "selvbetjeningsprinsippet", blant annet fordi det er for vanskelig for folk flest å finne ut av komplekse regelverk og datamaskinsystemer, kan det være grunn til å legge til rette for at folk kan få mange hjelpere i kretsen rundt seg som er profesjonelle brukere av elektroniske informasjonstjenester og behersker regelverket. I stedet for å gå til ligningskontoret for å få svar på et skattespørsmål, går du for eksempel til fagforeningskontoret eller til banken for å få kvalifiserte svar. Det kan du til en viss grad gjøre også i dag. Forskjellen er bare at det i dag også for fagforeningskontoret og banken er vanskelig å følge med på endringene i vår komplekse lovgivning. Dersom forvaltningen satset på å bruke elektronisk informasjon[14] for å informere informatørene, ville det imidlertid være langt lettere å fylle rollen som ekspert selv for den lille bankfilialen og fagforeningskontoret.

Kanskje det dessuten ville være mer gagnlig å få veiledning fra kontorer som i større grad kan identifisere seg med din situasjon og dine interesser enn det forvaltningskontoret kan med sine ofte kryssende lojalitet overfor borgere og budsjetter. Ikke minst vil en slik ordning kunne motvirke den informasjonsulikhet som kan oppstå dersom en satser på selvbetjening og individuell bruk av elektroniske informasjonstjenester fra det offentlige. Ved å bruke informasjons- og kommunikasjonsteknologien til også å informere informatørene, vil datanettene og de sosiale nettene kunne knyttes sammen på en måte som gjør at teknologien også kan tjene de som ikke har, ikke kan eller ikke bryr seg om teknologien. Hvis trygdeetaten bruker elektroniske informasjonstjenester til å gi utfyllende opplysninger om lovendringer eller lignende direkte til en pasientforening, vil denne informasjonen kunne tilflyte alle medlemmer på neste medlemsmøte. De elektroniske tjenestene blir da transportsystemer som frakter informasjon ut til knutepunkter for de sosiale nettverkene.

Avslutning

Hva bør vi velge? "Den selvbetjente forvaltning" og "den spredte forvaltning" er på mange måter to ytterpunkter blant mulige modeller for organisering av offentlig sektor. Mellom disse ytterpunktene ligger det flere mulige og gode løsninger. Etter min mening bør den framtidige løsningen inneholde følgende elementer:

1. Geografisk nærhet mellom borger og forvaltningskontorer.
2. Informasjons- og kommunikasjonsteknologien som nyttes til å etablere samarbeidsenheter der (små) kontorer gjensidig kan styrke hverandre, blant annet når det gjelder kompetanse og saksbehandlingskapasitet.
3. Elektroniske informasjonstjenester til befolkningen som bygges ut ved at utfyllende informasjon om plikter og rettigheter gjøres tilgjengelig.
4. En forvaltning som aktivt bruker Internett for derved å nå ut med informasjon til organisasjoner og virksomheter som er knutepunkter for sosiale nettverk.

I sum innebærer disse elementene at en kombinerer gammelt og nytt; at en velger "to spor" og både legger til rette for elektronisk kommunikasjon og det direkte møtet mellom mennesker. Det innebærer dessuten at en ikke legger opp til noen "revolusjon", men en endring der folk fremdeles kan gjøre individuelle valg, og klare seg rimelig bra også uten å bruke de elektroniske tjenestene direkte.

I dette innlegget har jeg forsøkt å eksemplifisere noen av de dilemmaer som informasjons- og kommunikasjonsteknologi bidrar til. Et av mine hovedpoeng er at politiske myndigheter må konkretisere teknologispørsmålene ved å vise hvorledes informasjons- og kommunikasjonsteknologi kan virke inn på folks hverdag; på forholdet til offentlige myndigheter, for sysselsetting, for distriktene og så videre. Da nytter det ikke å framheve noen generelle teknologiske muligheter uten å lage noen bilder der denne teknologien er plassert inn i forhold til sosiale og mellommenneskelige relasjoner. Store vyer om hvorledes vi kommer til å bli uavhengige av avstand, og om betydningen av elektronisk informasjon blir tomme formuleringer dersom vi ikke setter vyene inn i sammenhenger som viser fordeler og problemer side ved side. Først da kan det bli tale om å foreta informerte valg, først da kan vi underlegge teknologien en reell politisk styring.