Å ‘ratifisere’ betyr at en stat godkjenner en folkerettslig avtale, og forplikter seg til å følge den. Mange av landene i verden som tar imot flest flykninger har hverken signert eller ratifisert flyktningkonvensjonen fra 1951.
- I 2021 fyller flyktningkonvensjonen 70 år, og loven er omstridt. Året som kommer er et optimalt tidspunkt for å diskutere akkurat denne konvensjonens fortid og fremtid, mener professor Maja Janmyr ved Norsk senter for menneskerettigheter.
Prosjektet BEYONDs fulle tittel er “Protection without Ratification? International Refugee Law beyond States Parties to the 1951 Refugee Convention”. Prosjektet går over fem år og ledes av Janmyr. Hun fikk i 2019 tilslag på sin søknad til EU og det europeiske forskningsrådet og får over 15 millioner kroner fordelt over fem år til å forske nettopp på betydningen av FNs flyktningkonvensjon for de stater som ikke har ratifisert den.
Stater kan være både «innafor» og «utafor»
- Hvorfor har du valgt å forske på akkurat dette temaet? Hva vekket din personlige interesse og engasjement som forsker?
- Bak meg har jeg flere år med forskning på hvordan Libanon håndterer det store antallet flyktninger som søkte beskyttelse der på grunn av krigen i Syria. I dette forskningsarbeidet ble et paradoks åpenbart: Libanon har ikke undertegnet FNs flyktningkonvensjon til tross for at landet hadde vært med på å utarbeide denne konvensjonen for sytti år siden, og til tross for at FNs flyktningeorgan UNHCR har vært på plass i Libanon siden 1963, og at landet også er medlem av UNHCRs styrende organ. Dette organet har mandat til å tolke konvensjonen og styre UNHCRs arbeid. Libanon var altså både en insider og en outsider i det internasjonale rettslige arbeidet med å beskytte flyktninger. Jeg spurte meg selv om kanskje dette også kunne gjelde andre land som ikke hadde undertegnet konvensjonen?
I dette forskningsarbeidet ble et paradoks åpenbart: Libanon har ikke undertegnet FNs flyktningkonvensjon til tross for at landet hadde vært med på å utarbeide denne konvensjonen for sytti år siden.
«Et stort sort hull»
- Prosjektet ser på flyktningkonvensjonens innflytelse i stater som ikke har ratifisert den og hvordan disse statene bidrar i utviklingen av internasjonal flyktningrett. Dette er et så viktig tema at ERC har valgt å finansiere prosjektet ditt. Hvorfor er dette viktig å finne ut av?
- Omtrent en fjerdedel av FNs medlemsland har ikke ratifisert FNs flyktningkonvensjon. Betyr det at flyktningerett ikke finnes i disse landene? I litteraturen på mitt fagfelt er disse landene ofte kun et stort sort hull, til tross for at de er noen av de viktigste vertslandene for flyktninger. Tenk på Pakistan som i flere tiår har gitt beskyttelse til afghanske flyktninger, eller på Bangladesh som har tatt imot brorparten av Rohingya-flyktingene. Jeg hadde identifisert et kunnskapshull i vår forståelse av virkningen av flyktningkonvensjonen. Når konvensjonen nå i 2021 feirer 70 år så er det et optimalt tidspunkt for å diskutere akkurat denne konvensjonens fortid og fremtid, forteller Janmyr.
- Hvorfor er FNs flyktningkonvensjon omstridt i dag, og hva mener man kan være alternativet?
- Flyktningebeskyttelse er et svært politisert tema, og flere stater stiller nå åpent spørsmålstegn ved hvorvidt flyktningkonvensjonen fremdeles er relevant. For eksempel gikk den australske innenriksministeren ut i 2018 og mente at «likesinnede» stater skulle komme sammen og tenke nytt når det gjelder konvensjonen. Han mente at den var utdatert og ikke tok høyde for dagens situasjon. Vi har sett lignende diskusjoner også her i Norge.
Flyktningeretten «i krise»
Flyktningeretten står altså i en slags krise hva gjelder legitimitet, som blant annet bunner i at det ikke finnes noen domstol eller lignende som skal sørge for at stater opprettholder sine forpliktelser etter konvensjonen. Dessuten sier konvensjonen ingenting om hvordan ansvaret for verdens flyktninger skal fordeles.
- Jeg mener at det er akkurat i en slik situasjon som vi bør se nærmere på innvirkningen av konvensjonen både globalt og lokalt.
- Hvilken betydning kan det få for flyktninger at noen stater har valgt å ikke underskrive flyktningkonvensjonen?
- Det vet vi ikke! Utgangspunktet i de aller fleste diskusjonene i mitt fagfelt har vært at det å undertegne flyktningkonvensjonen nærmest per automatikk styrker flyktningers rettigheter. Punktum. Dette er naturligvis vanskelig å måle empirisk, men utgangspunktet bygger kun på en antakelse om at beskyttelsen av flyktninger er sterk i stater som er part i konvensjonen og svak i land som ikke er det. Den vanskelige situasjonen for flyktninger i mange land som har ratifisert konvensjonen gjør dog at vi i dag bør stille spørsmål ved en slik antakelse, forteller Janmyr.
Utgangspunktet i de aller fleste diskusjonene i mitt fagfelt har vært at det å undertegne flyktningkonvensjonen nærmest per automatikk styrker flyktningers rettigheter.
- Men her vil jeg poengtere at prosjektet mitt ikke har som formål å sammenligne beskyttelsen i land som er part i konvensjonen med de som ikke er det – målet mitt er først og fremst å forklare relasjonen mellom konvensjonen og de land som ikke har undertegnet den. Ut ifra de funn prosjektet gjør så kanskje vi også kan si noe om konvensjonens virkning mer generelt, men her vil jeg altså vente og se hva vi finner.
Stater kan «sosialiseres» til å følge normer og prinsipper
- Hvordan kan FNs flyktningkonvensjon tenkes å påvirke stater som ikke har undertegnet den, og hvordan kan disse statene påvirke internasjonal flyktningrett?
- De forskningsfunnene jeg allerede har gjort i Libanon tyder på at en rekke forskjellige aktører kan «sosialisere» disse statene in i flyktningerettslige normer og prinsipper. En av de aller viktigste aktørene her er FNs flyktningorgan UNHCR som arbeider på bakken i mange av disse landene. Vi ser også at sivilsamfunn og domstoler i noen land aktivt bruker flyktningkonvensjonen og at flyktningerettslige normer «lokaliseres». Samtidig ser vi at flere sentrale land som ikke har undertegnet konvensjonen deltar i globale samarbeider om beskyttelse av flyktninger, og bidrar til å skape retning og innhold i dette samarbeidet.
- Det blir hektisk!
- Hvordan er det å lede et slikt prosjekt? Hvordan vil hverdagen din bli fremover?
- Det blir hektisk, mildt sagt! Jeg leder allerede et forskningsrådsprosjekt som ser på flyktningkonvensjonens betydning i Midtøsten – en region der få stater har ratifisert konvensjonen. Vi har akkurat fått på plass den prosjektgruppa og står nå klare til å ta imot prosjektdeltakerne på BEYOND. I begge prosjektene arbeider vi tverrfaglig og med lange feltarbeidsperioder i utlandet – i Bangladesh, Pakistan, Libanon, Saudi Arabia, Jordan, Irak og Tyrkia. Som prosjektleder kunne altså ikke korona-pandemien kommet på et mer ugunstig tidspunkt, og vi blir nødt til å gjøre visse tilpasninger for å kunne gjennomføre det vi ønsker. Men gruppen min er sporty og sammen finner vi ut av det!