Etter 20 år med Nav står velferdsstaten overfor store omveltninger

Nav fyller 20 år i år. I jubileumsåret pågår flere parallelle løp som kan endevende både etaten og hele velferdsstaten.

Omfanget av disse prosessene må ikke undervurderes, framhever professorene Ingunn Ikdahl og Jon Christian Fløysvik Nordrum. Derfor er det avgjørende at de forankres i forskning:

– Endringer i velferdsstaten må bygge på systematisk kunnskap. Ikke på enkelthistorier, politisk dragkamp eller forhåpninger om raske teknologiske løsninger, understreker de to.

25. september inviterer Det juridiske fakultet til konferansen «Med kunnskap skal velferdsstaten bygges», årets utgave av Nav + Akademia = Sant.

Programmet gir en rekke dypdykk i styringen av velferdsstaten, formidlet av både forskere og praktikere. Et gjennomgående tema er digitaliseringens konsekvenser for beslutningsprosesser. Den avsluttende paneldiskusjonen har fått overskriften «Hvilken kunnskap trenger vi for å reformere Nav og velferdsstaten?». Her deltar blant andre arbeids- og inkluderingsminister Kjersti Stenseng.

– Perfekt storm rundt velferdsstaten

Nav er trolig den etaten som kan skilte med flest sparkede direktører. Ikke nødvendigvis fordi de er så dårlige ledere, men fordi feltet er så komplekst og vanskelig å styre.

Dagens velferdsmodell anses av mange verken som økonomisk bærekraftig eller tilpasset den nye, digitale hverdagen.

– Det er noe av en «perfekt storm» rundt velferdsstaten akkurat nå, beskriver Ikdahl og utyper:

– Teknologiske nyvinninger gir enorme muligheter, men også store risikoer for rettssikkerhet og personvern. Samtidig presses velferdsstaten fra flere kanter: Sikkerhetssituasjonen i verden gjør økonomien trangere, kravet om effektivisering øker, og mangelen på helsepersonell er akutt.

Rekordmange offentlige utvalg

Politikerne innser at det trengs dype, strukturelle endringer i organiseringen av velferdsstaten, konstaterer Nordrum. Hittil er resultatet et historisk høyt antall parallelle prosesser:

– Jeg tør påstå at det aldri tidligere har vært satt ned så mange offentlige utvalg med så omfattende og tett samvirkende mandater som akkurat nå, sier han og lister opp:

En ekspertgruppe skal vurdere Navs organisering og foreslå forbedringer. Et lovutvalg skal revidere folketrygdloven. Kommunekommisjonen skal foreslå endringer i statens styring av kommunesektoren. Andre utvalg skal se nærmere på utdanningsstøtte, brukerstyrt personlig assistent (BPA) og pasient- og brukerrettighetsloven.

Tempoet bekymrer professorene. Forrige fullstendige gjennomgang av folketrygdloven tok 16 år. Utvalget som ble satt ned i fjor høst, har derimot fått 18 måneder, illustrerer de.

– Det er ikke noe mål å bruke mange år, men det gir neppe gjennomtenkte og helhetlige løsninger å ha så mange lovutvalg som arbeider parallelt med så korte tidsfrister som nå, sier Nordrum.

Professorene er også urolige for hvordan det hele skal koordineres.

– Alle disse prosessene henger ekstremt tett sammen, men nå behandles de tilsynelatende stykkevis og delt, beklager Nordrum.

Blant de sentrale spørsmålene som må avklares, er hvorvidt Nav bør splittes opp – i tråd med forslaget fra det overprøvde ekspertutvalget (NOU 2004:13) som utredet organiseringen for 20 år siden.

Oversett forskningsfelt

Nav + Akademia-samarbeidet involverer fem norske universiteter som har hver sine særpregede samarbeidsavtaler med Nav. I tillegg til UiO har Nav avtaler med NTNU, OsloMet, Universitetet i Agder og Universitetet i Innlandet.

UiO skiller seg ut ved at det er Det juridiske fakultet, og ikke universitetet på overordnet nivå som har avtale med Nav. UiO-avtalen løper dessuten over hele ti år. Dette var et krav fra fakultetet:

– Vi var avhengige av å tenke langsiktig for å bygge opp et robust, varig juridisk fagmiljø som kan forstå og analysere den dype digitale transformasjonen velferdsstaten gjennomgår på systemnivå, sier Nordrum.

Samarbeidet med Nav har blitt et av fakultetets mest omfattende forskningsprosjekter. Dette på et forskningsfelt som tidligere kan sies å ha vært forsømt.

– Til tross for at trygderetten forvalter en tredjedel av statsbudsjettet og berører folks dypeste velferdsrettigheter, var det fram til nylig bare én person med juridisk doktorgrad på dette feltet. I vår kom én til, sier Ikdahl.

I juni mottok hun Fritt Ords Honnør sammen med professor Christoffer Conrad Eriksen, for sitt arbeid med «trygdeskandalen».

– Akademia har en uvurderlig rolle i arbeidet med å lære av tidligere feil. Vi kan bidra med et uavhengig blikk på hva som er gjort, og analysere hvorfor de store systemene våre er så sårbare for svikt, sier hun.

«Treg juss»

Det miljøene i Nav strever aller mest med når de skal møte politikernes krav om effektivisering og digitalisering, er juss, erfarer professorene.

– De får ikke jussen og de tekniske løsningene til å passe sammen. De overordnede lovene og regelverkene står i veien, sier Nordrum.

Forvaltningsloven som styrer hele den offentlige forvaltningen, ble utformet på 1950-tallet. På den tiden var det papirdokumenter og fysiske arkivskap i kjelleren som gjaldt. Slik er det ikke lenger. Men mens stadig større deler av velferdsstaten digitaliseres, har jussen ikke vært like rask.

– Selv om vi har flikket på loven stykkevis og delt, bygger grunnstrukturen for eksempel fortsatt på forutsetningen om at det er et menneske som utreder saker og fatter beslutningene, peker Nordrum på.

De som ønsker å gjøre raske og enkle grep med denne «trege jussen», risikerer å utfordre rettssikkerheten, advarer han.

– Ikke nødvendigvis billig

Digitalisering gir heller ikke automatisk de fordelene mange ser for seg:

– God digitalisering er ikke nødvendigvis billig, og den går ikke nødvendigvis fort. Skal teknologien innfri forventningene vi har til den, må vi investere i kompetanse, gode systemer og rettssikkerhet, sier Ikdahl.

I artikkelen «En vidunderlig ny velferdsstat? Rettsstaten møter den digitale velferdsforvaltningen» (2022) beskriver hun og Nordrum digitaliseringen som et tveegget sverd for nettopp rettssikkerheten:

På den ene siden kan teknologien fjerne menneskelige feilkilder. Å møte mennesker i skranken kan åpne for vilkårlighet og diskriminering. På den andre siden kan digitalisering både føre til opplysninger på avveie og andre former for tap av personvern. Svakheter i systemene kan dessuten ramme svært mange før feilene blir oppdaget og løst.

– Nesten all informasjon om norske borgere er i dag samlet digitalt. Nav har mulighet til å overvåke og kontrollere borgerne i en helt annen grad enn tidligere, sier Ikdahl.

Jurister + teknologer = sant

I årevis har jurister og teknologer snakket forbi hverandre. Skal digitaliseringen av velferdsstaten komme alle til gode, må de to fagfeltene samarbeide tett.

Gjennom Nav-samarbeidet har Det juridiske fakultet bygget arenaer der de to fagmiljøene kan utvikle et felles begrepsapparat. Et eksempel er etterutdanningskurset «Retten og den digitale velferdsstaten», som samler jurister, teknologer og ansatte i offentlig sektor med erfaring fra digitaliseringsarbeid. Deltakerne er ikke bare folk fra Nav, også ansatte i Skatteetaten og andre offentlige organer strømmer til.

Samarbeidet har også ført til tettere kontakt med informatikkmiljøene ved UiO og diskusjoner om videre forskning på blant annet rettsinformasjonsforvaltning og språkteknologi.

Behovet for et slikt samarbeid blir særlig tydelig når automatiserte systemer møter mennesker med sammensatte livssituasjoner. Løsningene fungerer godt for det store flertallet, men ikke alle passer inn i systemenes kategorier:

Over 70 prosent av søknader om sykepenger behandles i dag enkelt, raskt og helautomatisk av digitale systemer. De resterende, ofte personer som har mer komplekse livssituasjoner, kan derimot måtte vente i månedsvis på pengene de har krav på.

– Dette skaper en uheldig og dyp todeling av velferdsstaten, sier Ikdahl.