Regjeringens opplysningsplikt i trygdeskandalen

Dette blogginnlegget handler om regjeringens plikt til å opplyse og informere Stortinget om EØS-rettslige spørsmål, og om opplysningsplikten er brutt i trygdeskandalen. Regjeringens opplysningsplikt er av særlig interesse i tre situasjoner: Ved fremleggelsen av forslag til lovendringer i folketrygdloven i 2017. Ved redegjørelser og høringer om trygdeskandalen i 2019/20. Og for fremtidige lovforslag som berører EØS-rettslige problemstillinger.

Daværende statsråd Anniken Hauglie på stortingets talerstol

Daværende Arbeids- og sosialminister Anniken Hauglie redegjør for Stortinget om praktiseringen av EUs trygdeforordning, 5. november 2019. Foto: Stortinget

Forholdet mellom Stortinget og regjeringen

De folkevalgte på Stortinget har mange oppgaver. De fire viktigste oppgavene etter Grunnloven er å gi lover, treffe beslutninger om skatt, vedta et statsbudsjett for neste år, samt kontrollere aktiviteten og maktutøvelsen til regjeringen. Stortinget har imidlertid ikke et eget utredningsapparat, og forslag til lover, skattevedtak og statsbudsjett kommer derfor i all hovedsak fra regjeringen. Regjeringens store forvaltningsapparat gjør det mulig for regjeringen å få underliggende etater til å utrede lov- og budsjettforslag på sine forvaltningsområder. Siden Stortinget er det organet som må vedta disse forslagene, samt det organet som har kompetanse til å føre kontroll med regjeringen, er Stortinget avhengig av at regjering og forvaltning fremlegger tilstrekkelig med opplysninger om sakene. Bare på den måten kan de folkevalgte ivareta sine oppgaver på en god og effektiv måte. Dette er bakgrunnen for at regjeringen har opplysnings- og informasjonsplikt overfor Stortinget i henhold til Grunnloven § 82. Brudd på opplysningsplikten kan i ytterste konsekvens lede til enten straffedom i Riksretten eller til regjeringens eller en statsråds avgang i form av mistillitsvotum.

To regler om opplysningsplikt

Grunnloven § 82 inneholder to ulike regler om opplysningsplikt. Den generelle regel følger av annet punktum og slår fast at regjeringen ikke kan fremlegge «uriktige eller villedende» opplysninger for Stortinget eller dets organer. Denne regelen gjelder uavhengig av hvilke opplysninger som fremlegges, hvorfor og hvordan de fremlegges, samt på hvilket tidspunkt de fremlegges. Den pålegger imidlertid ikke regjeringen en plikt til å legge frem opplysninger. Avgjørende er at opplysninger fremlegges for Stortinget, og når det skjer, så skal opplysningene ikke være «uriktige eller villedende». I relasjon til trygdeskandalen innebærer dette at regjeringen ikke på noe tidspunkt i sin kommunikasjon med Stortinget kan fremlegge «uriktige eller villedende» opplysninger. Dette gjelder både på det tidspunkt det ble fremlagt forslag til lovendringer i folketrygdloven i 2017 og det gjelder for regjeringens redegjørelser og høringssvar. Det gjelder selvsagt også for fremtidige lovforslag, uavhengig av hva de omhandler. 

For enkelte av disse fremleggene vil det i tillegg til at opplysningene ikke skal være «uriktige eller villedende» gjelde en såkalt skjerpet opplysningsplikt etter Grunnloven § 82 første punktum. I de saker som regjeringen selv legger frem for Stortinget, skal regjeringen fremlegge «alle de opplysninger som er nødvendige» for at Stortinget skal kunne behandle og ta stilling til saken. Dette betyr at når regjeringen selv tar initiativ til å legge frem saker for Stortinget, så foreligger en plikt for regjeringen til å fremlegge opplysninger uten at Stortinget etterspør informasjon. Opplysningene må i tillegg være av et slikt omfang at Stortinget settes i stand til å treffe velfunderte vedtak i tråd med våre demokratiske tradisjoner. 

Opplysningsplikten ved lovforslaget i 2017

For trygdeskandalen innebærer dette at regjeringen har hatt en skjerpet opplysningsplikt ved fremleggelsen av lovforslagene til endringer i folketrygdloven i 2017, der det blant annet ble gjort en innstramning av oppholdskravet for arbeidsavklaringspenger. Et av de rettslige spørsmål trygdeskandalen reiser er derfor om regjeringen i 2017 fremla alle de opplysninger som var nødvendige for at Stortinget kunne behandle forslag til endringer i folketrygdloven på en god måte. Også flertallet i Kontroll- og konstitusjonskomiteen på Stortinget reiste spørsmål om opplysningsplikten var brutt i 2017, da de behandlet trygdeskandalen vinteren 2019/20 (Innst. 168 S 2019-2020). 

Granskningsutvalget har imidlertid unnlatt å ta stilling til om regjeringens opplysningsplikt er brutt (Blindsonen s. 116), og det til tross for at dette var et av de sentrale spørsmål for kontroll- og konstitusjonskomiteen. Bortgjemt på s. 108-109 bruker granskningsutvalget likevel arbeidsavklaringspenger som «eksempel» på en manglende EØS-vurdering i dette lovforslaget til Stortinget: «Mulige EØS-rettslige konsekvenser av et krav om forhåndsgodkjenning er ikke behandlet, heller ikke de EØS-rettslige spørsmålene kravet om opphold i Norge reiser.» Granskningsutvalget konkluderer (s. 116) tydelig med at dette er forhold som tilsier at opplysningsplikten er brutt, selv om utvalget synes å ha en forbløffende uklar forestilling om hvem som egentlig er lovgiver: «Med den informasjonen, eller manglende informasjonen, regjeringen har gitt om EØS-rettslige spørsmål på trygdeområdet, har Stortinget ikke blitt invitert til å vedta lovbestemmelser på dette området som kunne gitt et mer dekkende bilde av det som har vært gjeldende rett».

I likhet med granskningsutvalgets konklusjon, er det vanskelig å se at regjeringen kan ha oppfylt sin opplysningsplikt overfor Stortinget i 2017. Dette blir særlig tydelig når man vet at det på dette tidspunkt forelå en interdepartemental juridisk utredning av oppholdskravet fra 2014 som er unntatt offentlighet, samt at departementet hadde vært involvert i flere enkeltsaker som viste at oppholdskravet var problematisk, blant annet Tolley-saken som Norge ved Regjeringsadvokaten hadde intervenert i, se tidligere blogginnlegg. Disse forholdene gjorde det nærliggende å fremlegge den EØS-rettslige tvilen som heftet ved oppholdskravet på det tidspunktet hvor Stortinget ble bedt om å klargjøre oppholdskravet i folketrygdloven. I ettertid ser vi også at en slik klargjøring nettopp kan ha bidratt til en intensivering i straffeforfølgelse av trygdemottakere som oppholdt seg i utlandet, hvilket understreker alvoret ved de lovendringer regjeringen foreslo.

Som begrunnelse for at de EØS-rettslige spørsmål ikke ble løftet frem for Stortinget, viser granskningsrapporten til intervjuer med ansatte i departementet som uttrykker at «det ikke har vært tradisjon for å behandle EØS-rettens føringer» (Blindsonen s. 109). Den realitet granskningsutvalget her peker på, er altså at det i relasjon til EØS-rettslige spørsmål «ikke har vært tradisjon» for å oppfylle regjeringens opplysningsplikt etter Grunnloven § 82. Dette er oppsiktsvekkende og alvorlig, og kan tyde på at det kan være begått flere feil, også for annen lovgivning. Det gir samtidig grunn til å undres hva annet det kanskje ikke er «tradisjon» for å opplyse Stortinget om, stikk i strid med den grunnlovsmessige plikten som påhviler regjeringen. 

Ved siden av at de EØS-rettslige problemstillinger ikke ble utredet for Stortinget i forbindelse med endringene i folketrygdloven i 2017, inneholder lovforslagene fra regjeringen også en annen utfordring med hensyn til opplysningsplikten. Som redegjort for i tidligere blogginnlegg uttrykker proposisjonen at lovendringen vedrørende oppholdskravet for arbeidsavklaringspenger ville innebære en lovfesting av Navs praksis (Prop. 74 L. 2016-2017 punkt 5.3.4). Når det i ettertid har vist seg at denne praksisen var feil, har departementet nå snudd og overfor granskningsutvalget hevdet at det ikke var kjent med Navs praksis (Blindsonen s. 111). Ikke bare lot departementet være å opplyse Stortinget om de EØS-rettslige konsekvenser av å lovfeste Navs praksis, men departementet var altså ikke selv kjent med den praksis det ba Stortinget om å lovfeste. Om dette skyldes rot, tilbakeholdte opplysninger eller et forsøk på å skyve ansvaret over på andre i ettertid er viktig nok å få avklart, men årsaken er likevel irrelevant for regjeringens opplysningsplikt. Hvorvidt opplysningsplikten er brutt er basert på en objektiv vurdering av hvilken informasjon som ble gitt til Stortinget og om denne informasjonen var tilstrekkelig til å treffe vedtak i saken. Alt i alt synes det nokså åpenbart at Stortinget i 2017, uansett årsak, ikke mottok alle de opplysninger som var nødvendige for å behandle lovforslag om oppholdskrav i folketrygdloven.

Opplysningsplikten ved redegjørelser og høringer i trygdeskandalen

Den skjerpede opplysningsplikten etter Grunnloven § 82 første punktum vil i utgangspunktet også gjelde for saker regjeringen bringer inn til redegjørelse for Stortinget, slik tilfellet var for trygdeskandalen 5. november 2019 og 13. oktober 2020. Det kan nok stilles spørsmål ved om redegjørelsen den 5. november 2019 var noe regjeringen tok initiativ til, eller om presset fra Stortinget var så stort at den skjerpede opplysningsplikten likevel ikke gjelder. Uansett vil opplysningene som ble gitt da, falle inn under plikten til ikke å gi «uriktige og villedende» opplysninger. Det kan reises spørsmål om det var villedende av daværende arbeids- og sosialminister Anniken Hauglie å informere om at Tolley-saken fra EU-domstolen ikke var relevant for forståelsen av det norske oppholdskravet. Vel en måned senere ble det nemlig gjennom en internrevisjon i Nav gjort kjent at det forelå en juridisk utredning fra Regjeringsadvokaten til departementet i anledning et møte i oktober 2019, der Nav i internrevisjonen gir uttrykk for at Tolley-saken ble benyttet som en sentral rettskilde i denne utredningen. Dette indikerer at arbeids- og sosialministeren fremla «villedende» opplysninger for Stortinget under redegjørelsen i november. 

For opplysninger regjeringen for øvrig har gitt i spørretime og under kontrollhøring i trygdeskandalen frem til i dag gjelder neppe den skjerpede opplysningsplikten. Dette stiller seg annerledes for de høringer som eventuelt måtte komme i kjølvannet av regjeringens fremleggelse og redegjørelse for granskningsutvalgets rapport 13. oktober 2020. I den grad Stortingets kontroll- og konstitusjonskomite berammer høringer for å følge opp den fremlagte utvalgsrapporten, vil dette være høringer som relaterer seg til en sak regjeringen har fremlagt. For senere høringer knyttet til granskningsutvalgets rapport, må derfor regjeringen fremlegge alle de opplysninger som er nødvendige for at Stortinget skal kunne konkludere på sikkert grunnlag i trygdeskandalen. For slike eventuelle høringer vil det ikke være tilstrekkelig å henvise til granskningsutvalgets rapport, dersom denne ikke gir et dekkende bilde av sakskomplekset. Det er fortsatt en rekke uavklarte spørsmål i trygdeskandalen og som ikke finner sitt svar i granskningsutvalgets rapport Blindsonen. Tidligere blogginnlegg peker på noen av de spørsmål som fremdeles henger i luften i trygdeskandalen og som Stortinget bør kreve svar på under regjeringens skjerpede opplysningsplikt.

Når det gjelder de opplysninger som ble gitt fra regjeringen til Stortinget i spørretime og kontrollhøring ved årsskiftet 2019/20, er det altså nærliggende at opplysningene som da ble gitt ikke faller inn under den skjerpede opplysningsplikten. Flere av disse svarene fremstår i noen grad som løsrevet fra redegjørelsen regjeringen holdt i Stortinget 5. november 2019 og tok til dels opp andre forhold ved trygdeskandalen – på et tidspunkt hvor det ikke forelå en egen granskningsrapport. Det kan likevel reises spørsmål om enkelte av de opplysninger som ble gitt i disse muntlige svarene den gang, var «uriktige eller villedende». Dette gjelder ikke bare uttalelsene om at Tolley-saken ikke var relevant for tolkningen av oppholdskravet, men også statsministerens uttalelser i kontrollhøring om at Stortinget ikke kan kreve utlevert interne dokumenter etter Grunnloven § 75 f fordi det ikke foreligger praksis for dette, og det til tross for at det er mulig å hente frem eksempler på at tidligere regjeringer har utlevert dokumenter etter votering i Stortinget. På dette punkt siterte imidlertid statsministeren nær ordrett et debattinnlegg publisert i Aftenposten samme morgen, skrevet av Regjeringsadvokaten personlig. 

Opplysningsplikt i tiden fremover

I relasjon til trygdeskandalen er det urovekkende at det er flere tilfeller hvor grensene for opplysningsplikten etter Grunnloven § 82 synes å være overskredet. Det er også urovekkende at det i disse tilfellene synes som om opplysningene, eller mangelen på sådanne, i noen grad synes å ha sitt opphav i embetsverket. Dette fritar ikke regjeringen eller den enkelte statsråd for ansvar for brudd på opplysningsplikten, men det viser at det for fremtiden må etableres et bedre presisjonsnivå vedrørende de opplysninger som embetsverket utarbeider og som skal til Stortinget. Det er særlig viktig at departementene og regjeringen ikke forsøker å etablere «tradisjoner» i strid med den skjerpede opplysningsplikt etter Grunnloven, og at også de EØS-rettslige spørsmål som er uavklarte løftes frem til demokratisk avgjørelse i Stortinget på en ryddig måte. Bare på den måten sikres regjeringens opplysningsplikt overfor Stortinget. Og bare på den måten kan Stortinget ivareta sine demokratiske oppgaver på en god måte. Hvis ikke, risikerer vi at tilliten til regjeringsapparatet brytes ned, og vi risikerer en sterkere polarisering mellom de to statsmakter og i samfunnet for øvrig, slik tilfellet er i USA. 

 

Emneord: Statsrett Av Benedikte M. Høgberg
Publisert 26. okt. 2020 09:23 - Sist endret 26. okt. 2020 09:23
Illustrasjon: Tau bundet sammen som et nav med eiker

Blogg: Retten i trygdeskandalen

Trygdeskandalen involver et mangfold av rettslige spørsmål. I denne bloggen nøster fakultetets ansatte i de enkelte trådene. Hvert innlegg står for forfatternes regning, men er faglig vurdert av redaktørene. Se også ressurssiden.