Trygdeskandalens etterspill – en tredimensjonal tragedie

Det er nå tre år siden Trygdeskandalen ble kjent på en helt ekstraordinær pressekonferanse den 28. oktober 2019. Arbeids- og sosialministeren, Riksadvokaten og Nav-direktøren sto frem med et felles budskap. Nav hadde feiltolket EØS-reglene. Mottakere av sykepenger, arbeidsavklaringspenger eller pleiepenger hadde fått urettmessige avslag og krav om tilbakebetaling fordi de hadde oppholdt seg i andre EØS-land. Feilen hadde også ført flere straffedommer som var blitt gjennomført med soning i fengsler.

Hva har skjedd med saken i de tre årene som har gått?

Tre bilder av Fru Justitia, med bind for øynene, vektskålene løftet, og sverd senket.

 Bilde: Colourbox

Statens respons på Trygdeskandalen har grovt sett utviklet seg i tre ulike dimensjoner.

For det første har det pågått prosesser for å avklare hva konkret som var feil i Navs praksis og hva som skal skje med dem som har vært rammet av feilen.

For det andre satte regjeringen Solberg i gang flere initiativer for å rydde opp i regelverk og interne arbeidsprosesser, for å hindre at tilsvarende feil skjer igjen. Regjeringen Støre har fulgt opp dette arbeidet. Parallelt med dette har det pågått prosesser som har vist at feilpraktisering av EØS-regler ikke bare rammer dem som mottar ytelser i utlandet, men at det også kan gå ut over andre grupper, som for eksempel alvorlig syke personer bosatt i Norge, som ikke får dekket utgifter til behandling i utlandet når behandlingstilbudet i Norge svikter.

For det tredje har det blitt arbeidet med å finne ut hva som var årsakene til, og hvem som hadde ansvaret for, at norske myndigheter hadde praktisert EØS-reglene feil når mottakere av ytelser oppholdt seg i utlandet.

På tross av enkelte lyspunkter har hver av de tre dimensjonene av etterspillet ledet til sørgelige utfall. Slik har etterspillet hittil utviklet seg til en tredimensjonal tragedie. Vi tar her for oss hver enkelt av de tre.

1. Feilens innhold, omfang og konsekvenser

Den 28. oktober 2019 erkjente både Nav og ASD at praksis hadde vært feil. På denne oktoberdagen ga imidlertid departementet ikke noe klart svar på hva feilen helt konkret besto i. Det som ble sagt var at retten til å ta med seg sykepenger, arbeidsavklaringspenger og pleiepenger til andre EØS-land var praktisert feil siden 2012. Det var klart at feil gjaldt personer som var bosatt i Norge og som var på midlertidig opphold i andre EØS-land. Statsråden sa at flere var «urettmessig anmeldt» og hadde fått «til dels store tilbakebetalingskrav, som følge av denne feilen». Men hva besto egentlig feilen i og hva var det som hadde vært «urettmessig»? 

Det som var klart var at arbeids- og sosialministeren mente at det var artikkel 21, i den trygdeforordningen som trådte i kraft i Norge i 2012, som var anvendt feil, ikke EØS-avtalens regler om fri bevegelighet. Konsekvensen var at statsråden mente at feilen oppstod i 2012, og ikke da EØS-avtalen trådte i kraft i 1994. 

I en redegjørelse for Stortinget den 5. november 2019 sa statsråden at Nav ikke hadde «oversikt over antall saker der søknad om ytelse urettmessig er avslått under henvisning til opphold i et EØS-land».  Statsråden viste også til at det «mest alvorlige i saken er at Nav etter 2012 har anmeldt i overkant av 100 personer for trygdesvindel for å ha oppgitt uriktige opplysninger», og at det så ut til at «36 personer har fått ubetinget straff eller har sonet fengselsstraff».

Mente staten at praksis var lovlig likevel? 

Basert på statsrådens redegjørelse i Stortinget så det ut som regjeringen og departementet mente at de nevnte anmeldelsene og straffedommene var uriktige. Det viste seg imidlertid etter hvert at dette likevel ikke var statens syn.

Da det ble besluttet å gjenåpne en straffesak hvor Høyesterett hadde lagt til grunn at det var ulovlig å motta arbeidsavklaringspenger i utlandet, argumenterte regjeringen for at det var tillatt etter EØS-reglene å kreve at mottakere av trygdeytelser søkte om tillatelse før en utenlandsreise.

Dette var et viktig punkt i alle straffesakene omfattet av trygdeskandalen, fordi det i de fleste sakene var unnlatelsen av å søke om tillatelse for en utenlandsreise som hadde vært avgjørende for at de berørte ble straffedømt for trygdebedrageri. Ved å fortsatt hevde at det var tillatt å ha en søknadsordning, mente altså regjeringen i realiteten at de fleste straffedommene bygget på riktige regler. Riksadvokaten inntok samme syn på EØS-reglene som regjeringen. 

Omfattende feil helt fra 1994

Verken regjeringen eller Riksadvokaten fikk medhold i sitt syn da EFTA-domstolen behandlet en rekke spørsmål Høyesterett stilte om tolkning av EØS-retten, i forbindelse med den første gjenåpnete straffesaken. Kort oppsummert mente EFTA-domstolen (E-8/20) at norske myndigheter ikke bare hadde gjort feil etter 2012 da den nye trygdeforordningen trådte i kraft, men at den norske praksisen også var i strid med EØS-reglene om fri bevegelighet og at det derfor kunne ha blitt begått feil siden 1994. I tillegg mente EFTA-domstolen at EØS-reglene ikke tillot norske myndigheter å kreve søknad før mottakere av ytelser reiste utenlands.  Høyesterett sluttet seg til EFTA-domstolens syn. 

Konsekvensen av EFTA-domstolens uttalelse og Høyesteretts avgjørelse var frifinnelse av omlag 50 personer, som hadde blitt straffedømt for å ha mottatt de aktuelle ytelsene under oppholdet i utlandet. Med de rettslige klargjøringene EFTA-domstolen og Høyesterett har foretatt er det videre klart at det er minst 7 490 personer som er berørt av feilen. Av disse har 6 401 personer fått uberettiget vedtak om avslag, stans og avkortning på ytelser, mens 790 personer har fått uberettiget tilbakebetalingskrav fra Nav.

Erstatning for økonomisk tap

Staten har erkjent erstatningsansvar for dem som har lidd økonomisk tap på grunn av Navs feilpraktisering av EØS-regelverket. Departementet har instruert Nav om å legge til grunn at det foreligger erstatningsansvar for adekvat økonomisk tap som skyldes feilen, og etablert en uavhengig nemnd som skal behandle klager på krav om erstatning (Klagenemnda for EØS-saker).

Videre har de som har vært rammet av feilen, krav på dekning for vesentlige kostnader som har vært nødvendige for å få endret uriktige vedtak jf forvaltningsloven § 36. I tillegg besluttet Klagenemnda for EØS-saker fort at adgangen til å kreve dekning for sakskostnader går lenger enn det som følger av forvaltningsloven § 36, fordi staten har erkjent ansvar for økonomisk tap. Det betyr blant annet at det er gitt erstatning for partenes egne utgifter til arbeid med å få endret uriktige vedtak, selv om slike utgifter normalt ikke dekkes etter forvaltningsloven § 36.

Så langt har 170 personer søkt erstatning, mens det er 61 personer som har fått innvilget erstatning av Nav. 

...men ikke oppreisning?

Departementet, Nav og Klagenemnda har imidlertid avvist at de som er rammet av feilen har krav på oppreisningserstatning (for ikke-økonomisk tap). Det er lagt til grunn av Nav, med tilslutning fra Klagenemnda, at det kun er «aktuelt å tilkjenne oppreisning fra NAV dersom NAV er ansvarlig med grunnlag i den ulovfestede organansvarslæren. For oppreisning etter skadeserstatningsloven § 3-5 forutsetter dette at skyldkravet – grov uaktsomhet – er oppfylt på ledelsesnivå i NAV».

I en av de tidlige sakene vurderte nemnda nettopp om dette skyldkravet er oppfylt på bakgrunn av Navs kunnskap og handlinger. Nemnda uttalte da blant annet: «Klagenemnda mener at det ikke foreligger dokumentert forsett eller grov uaktsomhet på NAVs side. Det vises på dette punktet at det i øyeblikket er uenighet mellom godt kvalifiserte jurister som er spesialisert på området for EØS-rett om i hvilken grad det er foretatt en feiltolkning av trygdeforordningen av 2004. Det vises for så vidt til at Høyesterett avventer rådgivende uttalelse fra EFTA-domstolen om hvorvidt NAVs tolkning av adgangen til å kreve søknad før utenlandsopphold med bibehold av arbeidsavklaringspenger var lovstridig. Klagenemnda viser til Høyesteretts gjenopptatte sak i Sak nr 20-046393STR-HRET». Samme linje ble fulgt i senere saker. Klagenemnda endret heller ikke sin vurdering av dette spørsmålet etter at både EFTA-domstolen og Høyesterett i storkammer, enstemmig, kom til at det var lovstridig å i kreve søknad før utenlandsopphold for å beholde arbeidsavklaringspenger under opphold i andre EØS-land.

Så langt vi kan se har Klagenemnda imidlertid ikke vurdert hvorvidt de berørte kan kreve oppreisningserstatning av staten med grunnlag i at ansvarlig statsråd(er) for Nav eller regjeringen som kollegium har opptrådt grovt uaktsomt. Et mulig ansvarsgrunnlag er hva arbeids- og sosialministeren gjorde - eller ikke gjorde - da han i 2014 fikk en utredning om EØS-reglene på bordet. 2014-utredningen hadde blant annet egne kapitler om sykepenger, pleiepenger og arbeidsavklaringspenger, hvor EØS-reglenes betydning ble vurdert. I hvert av disse kapitlene ble det ikke bare sagt at «EØS-avtalen gir adgang til å oppholde seg i andre EØS-land forutsatt at kravene til aktivitet og kontakt med etaten er oppfylt», men også understreket «at krav om faktisk opphold i Norge ikke kan gjøres gjeldende i EØS, og at den eneste måten å begrense utbetalingene derfor er å skjerpe inn bruken av aktivitetskrav.» På den bakgrunn kan man stille seg noen spørsmål: Dersom disse opplysningene var kjent, kunne påtalemyndigheten tatt ut de samme tiltalene, og domstolene avsagt de samme straffedommene mot dem som mottok ytelsene under opphold i andre EØS-land, dersom de visste at det ikke kunne kreves at mottakerne oppholdt seg i Norge? 

Avhengig av hvordan påstandene i 2014-utredning er begrunnet, kan det ha vært kritikkverdig at arbeids- og sosialministeren unnlot å be departementet å gjøre det kjent for Nav, påtalemyndigheten, domstolene og brukerne at krav om faktisk opphold i Norge ikke kan gjøres gjeldende som et vilkår for å motta ytelser, så lenge mottakeren oppholder seg i et annet EØS-land. Dersom innholdet i 2014-utredningen viser at denne unnlatelsen var grovt uaktsom vil dette rettslig sett være et grunnlag å kreve erstatning for den skade som unnlatelsen førte til, både for dem som ble fengslet, og dem som fikk inndratt de ytelsene de hadde krav på fra Nav.

Kravet om oppreisningserstatning har en ytterligere side for dem som har sonet fengselsstraff og senere blitt frifunnet. De har rettskrav på oppreisning etter straffeprosessloven § 447 tredje ledd. Den oppreisning de berørte har fått etter denne bestemmelsen er likevel forholdsvis begrenset. Også de som har sonet fengselsstraff og senere blitt frifunnet kan få høyere oppreisningserstatning, dersom staten har utvist grovt uaktsomhet på ledelsesnivå.

Tre av dem som er frifunnet etter å gjennomført fengselsstraff har nå saksøkt staten med krav om en større oppreisningserstatning.  Staten har nektet de berørte fri rettshjelp.  Rettssaken starter i Oslo tingrett 8. desember. Fordi staten ikke erkjenner ansvar for ofrenes ikke-økonomisk tap kan rettssakene i kjølvannet av trygdeskandalen pågå i flere år.

2. Opprydding i regelverket

Etter at Trygdeskandalen ble kjent i offentligheten høsten 2019 har det blitt tatt en rekke initiativer for å kvalitetssikre gjennomføringen av EØS-regler i norsk rett.

Allerede i november 2019 bekreftet tidligere statsminister Erna Solberg overfor VG at alle statsråder ble bedt om å finne ut av en rekke spørsmål for sine departementer og for underliggende etater som direktorater og tilsyn:

Hvilke prinsipper som ligger til grunn for måten sentrale direktiver og forordninger har blitt innlemmet i eget sektorregelverk. Eventuelle utfordringer og sårbarheter knyttet til valgt metode for innlemming. Hvilke mekanismer departementet har for å følge med på praksis og utvikling i underliggende etater. Hvilke mekanismer departement og underliggende etater har for å følge med på rettsutviklingen i EU/EØS-retten.

Resultatet av denne gjennomgangen er ikke gjort kjent for offentligheten.

I november 2019 ba Nav flere juridiske eksperter om å utrede Navs EØS-rettslige forpliktelser. Det var forutsatt at utredningen skulle «bidra inn i NAV sin pågående gjennomgang av etatens praksis og retningslinjer for EØS-rettslige forpliktelser på våre områder». Rapporten ble overlevert Nav 12. desember 2019. Rapporten pekte blant annet på flere områder av trygdelovgivningen hvor det ikke var godt samsvar mellom lovbestemmelsens ordlyd og EØS-reglene. 

I februar 2020 oppnevnte regjeringen en interdepartemental arbeidsgruppe som fikk i oppdrag å foreslå tiltak for å forbedre regelkvaliteten og tilgjengeligheten av regelverk som gjennomfører EØS-rett. I følge rapporten fra arbeidsgruppen omfattet oppdraget også «behovet for tiltak for å forbedre veiledning om gjennomføringsarbeidet, vurderinger av EØS-retten i andre lovarbeider, høringer av EØS-regelverk, beslutningsstrukturer og samordningsorganer i EØS-arbeidet og kunnskap om og oppfølgingen av rettspraksis». Arbeidsgruppen leverte sin rapport i juni 2021. Rapporten foreslo blant annet en rekke endringer i utredningsinstruksen. Finansdepartementet sendte disse på høring i oktober 2021. Saken ligger fortsatt til behandling.  

Ytterligere fire måneder senere, i juni 2020, oppnevnte regjeringen et lovutvalg som fikk i oppdrag å foreta en helhetlig gjennomgang av forholdet mellom den norske trygdelovgivningen og internasjonale avtaler med betydning for trygdekoordinering, det vil si først og fremst EØS-avtalen (Trygdekoordineringsutvalget). Lovutvalget skulle også vurdere hvordan EØS-avtalen og andre folkerettslige forpliktelser bør gjennomføres i trygdelovgivningen for å legge til rette for et klart og tilgjengelig regelverk.

Et omfattende lovforslag med skritt i riktig retning

Trygdekoordineringsutvalgets rapport ble avgitt til Arbeids- og sosialdepartementet 15. juni 2021, som NOU 2021: 8 Trygd over landegrensene. Et knapt år senere fulgte regjeringen Støre opp arbeidet ved å fremme en rekke forslag til endringer i folketrygdloven for å synliggjøre folkerettslige forpliktelser til trygdekoordinering, i Prop. 71 L (2021–2022).

Regjeringens Støres forslag til endringer i folketrygdloven er et langt skritt i riktig retning for å synliggjøre EØS-avtalens betydning for norsk trygdelovgivning. Regjeringen har nå fått frem betydning av EØS-retten langt tydeligere enn i noe annet lovarbeid om norske trygdeordninger.

Tre problemer med lovforslaget

Ett problem er at departementet ikke lyttet til Trygdekoordineringsutvalgets vurdering av overgangsstønad til enslige forsørgere. Utvalget la til grunn at ytelsene var omfattet av trygdeforordningen, mens departementet valgte å ikke følge opp dette på bakgrunn av at spørsmålet om disse ytelsene var omfattet av trygdeforordningen var til behandling i EFTA-domstolen. Noen få måneder etter at proposisjonen ble fremmet kom EFTA-domstolen til samme resultat som Trygdekoordineringsutvalget (E-2/22). Trygderetten la også dette til grunn, slik at alle ytelser til enslige forsørgere nå må anses omfattet av trygdeforordningen. I lovteksten vil imidlertid EØS-rettens betydning på dette feltet fortsatt være usynlig, også etter Stortingets behandling av Prop. 71 L (2021—2022). For å synligjøre EØS-reglenes betydning for ytelser til enslige forsørgere må Stortinget treffe flere  lovvedtak enn de regjeringen nå har fremmet forslag om. Rettstilstanden etter EFTA-domstolens avgjørelse fremgår heller ikke i dagens rundskriv til bestemmelsen. Enslige forsørgeres rettigheter etter EØS-reglene er derfor fortsatt usynlige i norsk lov, forskrift og rundskriv.

Et annet problem med lovforslaget er at det neglisjerer betydningen av vesentlige EØS-regler. Det regjeringen retter søkelyset mot i lovforslaget er de spesialiserte reglene om trygdekoordinering som finnes i EUs trygdeforordning. Det som ikke kommer frem er hvilken rolle de generelle reglene om fri bevegelighet og EØS-rettens prinsipper får for norske trygdemottagere. Konsekvensen er at det ikke kommer godt nok frem hvilken samlet betydning EØS-reglene har for anvendelse av norsk trygdelovgivning. 

Det er klart at de generelle prinsippene i EØS-retten vil legge begrensninger på adgangen både til å kreve tilbake trygdeytelser, og til å straffe trygdemottagere som ikke har gitt Nav nødvendige opplysninger. Dette har også EFTA-domstolen gitt uttrykk for, i to rådgivende uttalelser sommeren 2021. Regjeringens lovforslag sier imidlertid ingenting om hvorvidt EØS-rettens generelle prinsipper får betydning for anvendelsen av folketrygdlovens regler. Denne tausheten er ikke gull.

Ytterligere et problem er lovforslagets omtale av EØS-reglene om rett til helsehjelp i utlandet. Også her tar lovforslaget kun for seg EUs trygdeforordning. Det nevnes ikke at forordningen må tolkes i lys av EØS-reglene om fri bevegelighet av tjenester.

I lys av trygdeskandalen er dette problematisk, fordi skandalen blant annet skyldtes at man nettopp overså EØS-reglene om fri bevegelighet av tjenester, som var gjeldende for Norge helt fra 1994. Konsekvensen i denne saken var at mange ble fratatt ytelser de hadde krav på, og at flere ble dømt og straffet med fengsel. Konsekvensen av de samme tjenestereglene igjen overses kan bli at alvorlige syke nektes den retten de har til få dekket medisinsk behandling i utlandet.

Det at reglene om fri bevegelighet får betydning for retten til å motta medisinsk behandling i utlandet er heller ikke ukjent for regjeringen. Høsten 2019 åpnet ESA traktatbruddsak mot Norge, blant annet fordi de norske reglene om retten til å motta medisinsk behandling i utlandet ikke var samsvar med reglene om tjenestefrihet.

Det er ikke enkelt å forstå hvorfor verken reglene om tjenestefrihet eller ESAs søksmål mot Norge nevnes i regjeringens lovforslag. Uansett årsak, er resultatet at lovforslaget ikke gir en tydelig beskrivelse av de EØS-reglene som virker inn på retten til å motta medisinsk behandling i utlandet.

Stortinget tar grep om lovforslaget

I arbeids- og sosialkomiteens behandling av saken er disse manglene tatt opp, og komiteens flertall foreslår flere endringer fra regjeringens lovforslag. Komiteen understreker at Høyesterett, ESA og EFTA-domstolen alle har slått fast at ikke bare forordningen fra 2012, men også rettighetene i EØS-avtalens hoveddel innebar at Navs praksis i trygdeskandalen var feil.

For å unngå nye skandaler, foreslår komiteen blant annet at de nye «folkerettsmarkørene» i loven ikke bare skal vise til reglene i forordningen, men også til EØS-avtalens rett til fri bevegelighet og likebehandling. Når dette skrives, er komiteens innstilling til lovvedtak ennå ikke behandlet i Stortinget i plenum. 

3. Årsakene til og ansvaret for feilen

Umiddelbart etter at det det ble offentlig kjent at Nav hadde feilpraktisert EØS-reglene ble det klart at forholdet skulle granskes. 

Daværende Nav-direktør Sigrun Vågeng besluttet allerede 30. oktober 2019 at Navs internrevisjon skulle kartlegge fakta. Denne kartleggingen skulle se på hva som hadde skjedd i Nav både i forbindelse med gjennomføringen av trygdeforordningen i norsk rett i 2012, og i perioden fra Trygderetten høsten 2017 avsa kjennelser som gikk imot Navs tolkning av regelverket og frem til praksis ble endret høsten 2019.

Arbeids- og sosialministeren forsikret overfor Stortinget den 5. november 2019 «at hver stein skulle snus», og regjeringen besluttet den 8. november 2019 å nedsette et granskningsutvalg.

Basert på Arbeids- og sosialministerens redegjørelse gjennomførte Stortingets kontroll og konstitusjonskomité i desember 2019 og januar 2020 også egne undersøkelser, som blant annet er synlig i en omfattende korrespondanse mellom komiteen og ansvarlig statsråd. Komiteen gjennomført også egne høringer.

Navs 'sorte svane'

Navs internrevisjon var først ute med presentasjonen av sitt granskningsarbeid allerede den 12. desember 2019. I internrevisjonens rapport ble det blant annet konkludert med at feilpraktiseringen av EØS-reglene skyldtes mangelfull EØS-kompetanse, dårlig kapasitet samt misforståelser og dårlig kommunikasjon internt og eksternt.

Da rapport ble presentert uttalte Navs internrevisor at feilpraktiseringen av EØS-reglene var et typisk eksempel på en ‘sort svane’. Bakgrunnen var at internrevisoren på pressemøtet viste til litteratur om risikostyring, hvor begrepet om ‘sort svane’ er brukt som uttrykk for hendelser som har lite sannsynlighet for å inntreffe, men som får store konsekvenser om de først inntreffer. Videre ble det også trukket frem som typisk for slike hendelser at mange i etterpåklokskapens lys vil si at dette er enkelt å forklare. Uttrykket ledet tankene i retning av at feilpraktiseringen av EØS-reglene var noe unikt.

Stortingsflertallet fremmet ikke kritikk 

Stortingets kontroll- og konstitusjonskomité presenterte sin innstilling i februar 2020. Flertallet i komiteen rettet blant skarp kritikk mot regjeringens håndtering av feilpraktiseringen av EØS-skandalen og tiden det hadde tatt å avdekke feilen. Komiteens innstilling munnet imidlertid ikke ut til noen kritikk av noen regjering eller statsråd fra stortingsflertallets sin side. Da Stortinget i plenum skulle votere samlet flertallet seg om at Arbeids- og sosialministerens vedtak skulle "vedlegges protokollen", uten noen kritikk av regjeringen eller statsråden. 

'Blindsonen'

Rapporten fra regjeringens granskningsutvalg ble avgitt til Arbeids- og sosialdepartementet og Justis- og beredskapsdepartementet 4. august 2020, som NOU 2020: 9 Blindsonen. Utvalget la hovedansvaret for feilen på Nav, men viste samtidig til at Arbeids- og sosialdepartementet, Trygderetten, påtalemyndigheten, advokater, domstolene og akademia hadde et betydelig ansvar for ikke å ha viet tilstrekkelig oppmerksomhet til konsekvensene av EØS-retten. Slik hadde så å si alle feilet.

Mer konkret pekte granskningen på at feilpraktiseringen også skyldtes manglende EØS-tilpasning av folketrygdlovens bestemmelser, og at skiftende regjeringer har vært mer opptatt av effektiv trygdeforvaltning, bekjempelse av trygdemisbruk og reduksjon av trygdeeksport, enn hensynet til å sikre enkeltpersoners rettigheter. Granskningsrapporten pekte også på at departementet, ved forslag til lovendringer, «ikke har hatt tradisjon for å beskrive de begrensningene EØS-retten legger på anvendelsen av folketrygdlovens regler om krav til opphold i Norge», og at selv om de «EØS-rettslige reglene hevdes å være godt kjent i departementet», har dette «ikke kommet til uttrykk i lovtekst eller tydelige forarbeider».

Når ansvaret for feilpraktiseringen av EØS-reglene blir lagt på alle aktører som har befatning med EØS-regler, blir det vanskelig å trekke konkret lærdom fra trygdeskandalen. Det får heller ikke frem at det unike med skandalen ikke er at feil oppsto – men at det tok så lang tid å avdekke konflikten med EØS-reglene, på et område som berørte et svært stort antall mennesker og hvor konsekvensene av feilhåndtering ble brutale. For å trekke lærdommen av trygdeskandalen, må man se etter hvorfor den ikke ble oppdaget tidligere.

I etterkant av arbeids- og sosialministerens redegjørelse om granskningsutvalgets rapport, ble saken igjen behandlet av kontroll- og konstitusjonskomiteen. En samlet komité var «av den oppfatning at Navs feiltolkning og feilpraktisering av folketrygdens oppholdskrav i forhold til EØS-avtalen og trygdeforordningen ikke alene forklarer hvordan trygdeskandalen kunne oppstå», og mente at «feilen opprinnelig oppstod som følge av mangelfull implementering av forordningen og forarbeidet knyttet til dette». 

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viste også til intern uenighet i granskingsutvalget om hvorvidt departementets rolle i saken ble tilstrekkelig belyst i utvalgets arbeid, og fremhevet at granskningsutvalget hadde konstatert at «departementet ved flere anledninger kunne ha forstått hvordan forordningen ble praktisert, og at den politiske oppmerksomheten hadde vært rettet mot effektivisering av etaten og hindring av trygdemisbruk, ikke mot å klargjøre de rettighetene medlemmer av folketrygden har etter EØS-avtalen». Disse medlemmer «deler utvalgets vurdering av at selv om det overordnet er fornuftig at departementet overlater ansvaret for praksis til etaten, kan det stilles spørsmål ved om det er rimelig at departementet ikke var kjent med praksis i Nav på dette området før i 2018.» 

Imidlertid landet stortingsflertallet heller ikke denne gangen på å rette kritikk mot noen bestemt regjering eller statsråd. Stortingsflertallet samlet seg likevel om å be regjeringen avklare forholdet mellom folketrygdloven og EUs trygdeforordning. For øvrig vedtok ikke flertallet annet enn at arbeids- og sosialministerens redegjørelse for granskningsutvalgets rapport skulle "vedlegges protokollen". 

Ny behandling i Stortinget: manglende utredning og avklaring er årsaken 

Spørsmålet om årsakene til feilen ble tatt opp igjen da Stortingets arbeids- og sosialkomité nylig behandlet forslaget om endringer i folketrygdloven for å synliggjøre EØS-retten. Komiteens flertall (alle medlemmer unntatt Fremskrittspartiet) viser til uttalelsene fra kontroll- og konstitusjonskomiteen i 2020 og 2021 om at Navs feilpraktisering ikke alene forklarer hvordan feilen kunne skje. De gir så sin vurdering:

«Flertallet mener at når oppholdskrav reiser umiddelbare spørsmål i forhold til de alminnelige reglene om fri bevegelighet og likebehandling, er det den manglende utredningen av forpliktelsene som følger av EØS-avtalens hoveddel opp mot innholdet og ordlyden i folketrygdloven som er årsaken til EØS-/trygdeskandalen. Manglende utredning og avklaring av krav i lovverket kan ikke kompenseres gjennom praksis.»

Mens regjeringens granskningsutvalg la hovedansvaret på dem som forvaltet praksisen og for øvrig fordelte ansvar likt mellom alle andre, tar Arbeids- og sosialkomiteen et skritt videre. Komiteen løfter nå blikket fra Navs praksis, og i stedet for å peke på alles ansvar, påpeker komiteen at årsaken til feilpraktiseringen av reglene lå i svakhetene med utredninger og avklaringer av regelverket. Det er et tydelig skritt videre mot avklaring. 

Svakheter i lovarbeid og manglende omtale av EØS-spørsmål i lovforarbeider og stortingsmeldinger er et nøkkeltema i Stortingets vurderinger av årsakene til skandalen. Arbeids- og sosialkomiteens flertall legger nå også til grunn at «departementet ikke gjennomførte noen dokumenterte vurderinger av sammenhengen mellom folketrygdloven og trygdeforordningen før trygdeforordningen ble implementert gjennom forskrift i 2012», og at «forholdet mellom prinsippene i EØS-avtalens hoveddel om fri bevegelighet og likebehandling og norsk trygdelovgivning aldri har vært utredet, verken før eller etter 1994».  

Et stort spørsmål gjenstår imidlertid: Hvor godt kjente departementene og regjeringen til de relevante EØS-reglene på området, i årene før 2019? Særlig i perioden fra 2011 ble spørsmålet aktualisert både i enkeltsaker staten var involvert i for ulike domstoler, i stortingsmeldinger og i lovforslag. Som nevnt ovenfor hadde departementet tilgang til en utredning fra 2014 som understreker at krav til opphold i Norge ikke kan gjøres gjeldende i EØS. Hadde departementet og regjeringen et ansvar for å gjøre Nav, påtalemyndighetene, domstolene og brukerne oppmerksom på det de visste om EØS-reglene? 

En tredimensjonal tragedie

Hvor står saken tre år etter at trygdeskandalen ble kjent? Vi har fått rettslige avklaringer av hva som var feil i myndighetens tolkning og anvendelse av EØS-reglene. Bevisstheten om de rettighetene EØS gir enkeltpersoner har blitt større, og store beløp har blitt betalt tilbake. Likevel er saken langt fra ferdig.

Feilens konsekvenser for ofrene er ikke avklart. Deres krav om erstatning står fortsatt for domstolene.

Regelverket er ennå ikke ryddet helt opp i. Arbeids- og sosialkomiteens forslag til endringer har forbedret lovforslaget som skal avklare rettstilstanden, men kan ikke fullt ut kompensere for fraværet av offentlig utredning av hva EØS-retten i sin fulle bredde betyr for norsk trygderett.

Årsakene til feilpraktiseringen er fortsatt ikke klarlagt. Manglende åpenhet om departementets og regjeringens kunnskap om EØS-reglene i årene før 2019 betyr at det fortsatt er brikker som mangler for å forstå årsakene til at feilen kunne vedvare så lenge og dermed ramme så mange. 

Så langt har to metaforer blitt brukt av statens egne organer for å beskrive trygdeskandalen. I 2019 mente Navs internrevisjon at feilpraktiseringen av EØS-reglene når det gjaldt sykepenger, pleiepenger og arbeidsavklaringspenger var noe unikt, en ‘sort svane’, og i 2020 mente regjeringens granskningsutvalg at EØS-reglene hadde vært i ‘blindsonen’. Tre år etter at feilpraktiseringen av EØS-reglene ble kjent for offentligheten fremstår ingen av metaforene særlig treffende. 

Vi vet nå at feilpraktiseringen av EØS-regler ikke bare gjaldt sykepenger, pleiepenger og arbeidsavklaringspenger. I stedet var feilen som ble kjent i oktober 2019, et uttrykk for større problemer med å gjennomføre EØS-regler i Norge. Det var altså ikke tale om en unik feil, en 'sort svane'. En mer passende metafor kunne vært ‘toppen av isfjellet’.

Det er heller ikke sikkert at EØS-reglene var i ‘blindsonen’ for alle. Vi vet at departementet hadde arbeidet med EØS-reglenes betydning for trygdelovgivningen. Det er mer uklart hvor detaljerte vurderinger som var gjort av EØS-reglenes betydning for folketrygdlovens krav om at trygdemottakere måtte oppholde seg i Norge. 2014-utredningen og flere andre forhold tyder på at EØS-reglene ikke var i ‘blindsonen’ for departementet. Manglende åpenhet gjør at vi ikke får gode svar på hvordan departementet vurderte EØS-rettens betydning for de aktuelle oppholdskravene.

Regjeringens hemmelighold av EØS-rettslige vurderinger har hatt og får fortsatt konkrete konsekvenser. Ofrene for Navs, påtalemyndighetens og domstolenes  feilpraktisering av EØS-reglene får ikke avklart hvorvidt de kan ha krav på oppreisning fra staten. Offentligheten får heller ikke mulighet til å kikke myndighetene i kortene, i en av de største systemsviktene i norsk forvaltning etter andre verdenskrig. Dette er den nedslående og lite tillitvekkende situasjonen i det nå treårige etterspillet etter Trygdeskandalen.

 

Av Christoffer Conrad Eriksen, Ingunn Ikdahl
Publisert 29. okt. 2022 16:43 - Sist endret 31. okt. 2022 15:22
Illustrasjon: Tau bundet sammen som et nav med eiker

Blogg: Retten i trygdeskandalen

Trygdeskandalen involver et mangfold av rettslige spørsmål. I denne bloggen nøster fakultetets ansatte i de enkelte trådene. Hvert innlegg står for forfatternes regning, men er faglig vurdert av redaktørene. Se også ressurssiden.